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防 止 草 原 荒 漠 化 研 讨 会 专 家 发 言 |
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中国牧区人口迁移流动与可持续发展
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孙学力
（内蒙古自治区社会科学院经济研究所，呼和浩特）
摘要：牧区可持续发展的条件是在草原承载力范围内的适宜人口，要建立草原牧区生态可持续发展模式，必须要建立新的平衡系统——输出人口，转移草原牧区的超载人口，退耕还牧、还草、调整产业政策和产业结构；通过地方法规来确定，通过有效的、长期稳定的经济制度、法律制度建设来调节和疏导人口转移的规模、走向，采取草原生态补偿金制度；“生态移民搬迁”的企业化管理；建立职业培育机制；牧区人口转移与城镇化等措施，逐步形成牧区人口规模、布局、流动的良性循环机制。
关键词：牧区人口；草原承载力；人口输出；可持续发展
英文
1
牧区人口变化
1.1内蒙古牧区人口的变迁
解放前，内蒙古牧区人口处于高出生、高死亡、低自然增长阶段。新中国成立后，实现了各民族一律平等，社会安定、生产发展，人们的生活条件得到了改善，使人口急剧增加。牧区人口由1947年自治区成立时的22.8万增加到1949年的26.3万。建国后内蒙古牧区人口的变动大致为以下几个阶段：
第一阶段（1949—1957年）：这一阶段是牧区人口缓慢增长时期。1949年牧区人口为26.3万，1957年为33.5万，人口净增加7.2万，增长率为27.4%，平均每年增9000人。这时正值我国经济恢复时期和“一五”计划时期，当时国家支援的重点是两大工业基地，既大兴安岭森林工业及包头市重工业，因此牧区人口增长远落后于自治区人口增长。
第二阶段（1958—1960年）：
1958年牧区人口激增到41万，1年内就增加了7.5万人，增长了22.39%，此后的两年中又增11.7万，平均每年增加6.4万人。是建国后内蒙古牧区人口增长的第一个高潮。这3年是国家“二五”计划时期，在片面强调“以粮为纲”的大背景下，从外地引入农民在牧区、半农半牧区开垦草原。1960年，政府从农区组织移民进入牧区；在粮食紧缺形势下，国家农垦部门又抽调大量人力、物力进入牧区开荒办农业；还有相当一部分因自然灾害和其他种种原因进入牧区的自流人口，造成了牧区迁入人口的急剧增长。以呼伦贝尔市鄂温克自治旗为例，1960年比上年净增7880人，相当于上年人口总数六成的外来人口涌入该旗。总的来说，在这3年中，既有因政策诱导的自流人口，也有政府组织的集体移民，亦有因自然灾害流入的难民，使牧区人口大增（内蒙古大学，高娃，2005年）。
第三阶段（1961—1964年）：1961年末牧区人口达到了47.7万人，1964年为49.6万，平均每年增加6333人。这一阶段牧区人口增长平缓，没有大的起伏。主要原因，一方面因为实施项目、开采矿产、采伐木材等原因一部分人口进入牧区；另一方面，1962年政府有组织地遣返人口。二者相互抵消，使这一阶段牧区人口显出起伏不大的现象。
第四阶段（1965—1979年）：这一时期是牧区人口变动最频繁的时期，同时也是人口增加的第二个高潮时期。仅1965年一年就增加人口5.8万，其中80%是因为锡林郭勒盟的人口增加所致。14年间，牧区人口增加了71.6万，平均每年增加5.11万人。主要原因一是1966—1976年间以所谓“牧民不吃亏心粮”为由，引进能耕善种者盲目开垦草原，
10年期间仅牧区乡村人口就增加了40多万人；二是60年代末在内蒙古建立的北京军区内蒙古生产建设兵团。据统计1969—1975年共安置近8万人；三是1968—1979年全国知识青年上山下乡运动，内蒙古牧区有大批来自北京、上海、天津的知青。
第五阶段（1980—1986年）：1980年牧区人口在1979年127万的基础上猛增至173.9万。其中有其特殊原因，这一年内蒙古东四盟划回内蒙古，将哲盟（现通辽市）牧区乡村人口记入了牧区人口的计算之中，并且以后的数据都是在此基础上逐年增加的。但80年代末开始并持续近10年的草原开垦高潮，又一次使牧区人口大增。这6年间，牧区人口实际增加了17.2万。有研究（恩和，2002年）表明，80年代初，仅部队系统就有2大军区、6个省军区、4个兵种的229个单位在11个盟63个旗县建了446个生产单位，占草原面积890万亩，其中开垦135万亩。
如果说80年代以前牧区人口的增加是以增加粮食为背景使人口增加的话，那么，80年代之后牧区人口的增加可以认为是改革开放后，经济利益驱使下的人口增加。人们看准粮食生产有利可图，便大批挺进草原，毁草种粮。
第六阶段（1987—2000年）：这期间牧区人口仅增长了2.82%。从数字看这13年间牧区人口保持着比较平缓的增长速度，没有大的起伏变化。因随着经济的发展和城镇化建设步伐的加快，牧区中新建的一些企业虽然进入部分人口，但有部分牧区的人也到外地读书、打工等，二者相抵，表面数字看，人口变动显得没有起伏。从上世纪但这并不说明这期间牧区没有外地人口迁入。80年代初开始牧区人口的自然增长率已明显降低，牧区出现的较大幅度的人口增加应该是由于人口的机械增长所致。在经济利益的驱使下，以新建电厂、煤矿、林场、造纸厂或资源开发型企业为名义进入草原的外地人口很多。如呼伦贝尔市鄂温克自治旗，1976年该旗境内新建伊敏煤电企业，当时建企业的地方—小牧场仅有82户、374人，1990年已达4156户、17547人。
总体来说，内蒙古牧区人口总量的变动，主要是受人口自然变动和国内迁移变动两个因素的影响。1947-1957年，人口增长主要以人口的自然增长为主；1958-1986年是特殊历史时期、特殊原因导致的人口迁移造成的人口机械变动为主；而1987年以后至今，从统计数据的计算中，牧区人口增长是以人口的自然变动为主，但应该注意的是，以各种名义进入牧区的大量流动人口中，由于他们所从事的工矿企业、森林工业，特别是以挖苁蓉、麻黄等药用植物及搂发菜等为目的进入牧区的人口，在统计上不被计入乡村人口之列，因此，使这些人口的增减变迁未被视为是牧区人口的增加。因此，1987年后至今的人口增长表现为以人口的自然增长为主。内蒙古大学沈斌华教授认为：“如果不包括迁移人口的生育增长，机械增长部分约占整个人口增长的三分之一”。所以说牧区人口的高增长主要是此期间牧区人口机械增长的作用。
1.2 牧区人口密度
从人口密度也可以看出内蒙古牧区人口的发展变化。内蒙古从东到西自然环境差异较大，人口分布密度亦悬殊，呈东多西少的过度性特点，同时也反映了内蒙古各地区之间自然条件的巨大差异，因此不能以农区或其他地区的人口承载力标准去衡量牧区人口密度。从人口密度来看，1950年前，没有一个牧区旗的人口密度超过人口承载力标准，当时每平方公里人口密度最高的是赤峰市巴林左旗21.33人/㎞2，每平方公里超过10人的只有4个旗。而1950-2002年的半个世纪，牧区旗人口密度最小增幅接近3倍，最大增幅达到137倍。从牧区旗人口密度看，人口密度增长快的旗市很大程度是行政建制变更、资源开发大量人口迁入的结果，几个旗共同的特点是人口机械增长的结果。再如50年代末期，浑善达克沙地人口密度0.5人/㎞2，共有牲畜60万头只。目前周边5个旗县人口是1959年的10倍多，牲畜是当时的3.5倍，草场超载率达100%，畜群点附近、公共夏营盘的严重沙化都与超载过牧有直接的关系（内蒙古农业大学胡春元等，2002年）。科尔沁草地地区，也已超标1倍多。中国五大牧区（蒙、新、青、西、甘）的人口40多年增长2倍多。如果以联合国制定的标准，即森林草原区人口承载力限度为10—13人/㎞2、典型草原区5—7人/
㎞2、荒漠草原区2—2.5人/
㎞2的标准衡量，近半个世纪中，至少一半以上牧区旗（市）的人口都远远超过了草原对人口承载力限度。有研究表明人口密度与草地退化密切相关，宁、陕、晋3省由于人口密度较高，草地退化比例高达90-97%；新、蒙、青3省区密度中等，草地退化比例为80-87%；而人口密度最低的西藏，退化比例仅为23%（达林太等，2002年）。草地退化比例与人口密度的这一关系，演绎成草地退化率与牲畜头数的关系。达林太通过多年的跟踪调查认为，由于人口迅速增加，所引起的牧区耕地扩大，滥采滥伐的加剧，超载过牧现象这三个因素，分别占草原荒漠化成因的25.4%、31.8%和28.3%。可见，草原荒漠化的具体因素固然很多，但决定性的因素是人。
从特定的角度来说人类的发展史是与环境相互作用的历史。一方面人类的生存与发展离不开一定的环境，环境质量对人口的数量、质量、分布等产生重要的影响；另一方面人口数量、质量和结构的变动直接作用于环境，尤其是人口数量长期持续增长，会引起不同程度的环境恶化。这种现象在草原表现的尤为明显，已经开始危及到人类自身的生存与发展，从全球范围来看也是如此。中国人口增加和经济快速增长，对环境的压力也超乎寻常的增长，牧区的生态环境压力更是超越了大自然许多系统的临界平衡极限，已直接威胁着当代以及子孙后代的生存条件。
2 牧区迁移流动人口对当地环境、经济社会的影响
人口迁移流动最重要的特征是文化素质流出地低于流入地。迁移流动人口对城市来说，尽管降低了城市从业人员的整体受教育程度，但是能够为城市化进程中提供经济发展所必须的劳动力，而且直接扩大了该地区的市场需求，提高流入人口的受教育程度以及人口素质。但是，对牧区来说，低素质人口的流入对环境、经济和社会发展却是个限制因素。因为迁入人口的一个重要因素是追求经济利益，而忽视了该地区世居民族人口分布状况、文化传统和经济发展特点（主要是生态环境的可持续发展）的关注。据2000年人口普查数据显示，内蒙古牧区旗迁入人口占自治区迁入人口的15.82%，其中牧区迁入文盲人口占自治区迁入文盲人口的23.32%，小学文化程度的占18.6%，可见牧区迁入人口的受教育程度较低。
2.1对草原生态的影响
正是因为迁入人口不同于牧区的文化、思维方式、生活、生产方式，给牧区带来了极大的冲击。牧区人口的剧增及其不合理的经济行为造成了草原生态环境的严重退化。从上世纪60年代至90年代末的30多年间，内蒙古天然草场面积减少了11.5%，其中，可利用面积下降了24.7%。如锡林郭勒盟与50年代相比，牲畜头数从130万增加到1610.6万头，增加了11.4倍，人口由22万增加到99万人，增加了3.5倍，必然加重草原负载。从锡林郭勒盟草原退化过程分析，80年代，典型草原退化面积占35%左右，90年带以来，退化面积已占到60%以上，21世纪初，虽缺乏准确的统计数据，但人们的直觉可以看到草原退化在扩大。再加上水土流失、风蚀和沙尘暴，使内蒙古荒漠化的趋势加重，面积达65.9万km2，占全国荒漠化面积的25.1%，占内蒙古土地总面积的55.7%。2001年我国出现的32次沙尘天气，有14次是在内蒙古形成。如对内蒙古中西部区甘草、麻黄和苁蓉等等药用植物的无序采挖，尤其是80年代初至90年代末期间，周边省区200余万农民进入锡林郭勒、乌兰察布、鄂尔多斯、阿拉善等草地挖搂发菜，致使700万公顷的草原受到严重破坏，其中400万公顷已经荒漠化。（《北京日报》2000年4月22日第3版）近年来，毁草种田有所遏制，但从整体上看，超载放牧和破坏植被现象仍然突出，局部有所好转，整体仍在恶化，土地沙化仍呈加速发展趋势。内蒙古社科院副研究员额尔敦布和在《草原利用不当与草原荒漠化》一文中指出：“无论是资源开发者，还是流动人口，初来时与当地草原似乎没有多大关系。时间久了，情况就发生变化：资源开发者以发展副食品为由对外扩展，占用草地，翻耕种菜；有的以改善生活、补贴经济为名养牛，养了牛就需要打草，需要放牧，进一步扩展、占用草地；若干年后，企业作调整，又一批下岗人员从企业退下来，要安置这些人员无非又是种地养牛，又要占用一批草地；流动人口对草地的侵害更是五花八门，有时以采蘑菇为由掠夺草地资源，又有时挖草药，来草地到处挖坑破坏植被。更有甚者以耕地开发者名义，长期无偿占用草原辟为耕地，搞粮食生产赚钱，导致草地荒漠化加剧。”中国科学院兰州沙漠所朱震达研究员认为沙漠化既是自然现象，又是社会现象，是人类活动作用于自然的结果，并认为人为因素占了94.5%。内蒙古大学刘钟龄教授的研究表明，气候变化并不是造成目前草原退化的主要原因，草原超载是草原退化的直接和主要原因。对于内蒙古牧区而言，人们赖以生存的基础是草原，草原是游牧文明形成、发展、延续、传承的根基。草原的退化会削弱草原文明的根基，同时将直接威胁草原人们的生存和发展。
2.2对经济社会的影响
内蒙古牧区人口的不断增加势必导致人均资源水平迅速降低，不仅对环境和资源的压力日益严重，对经济社会发展也造成了阻碍。客观的看，一直以来牧民人均收入要高于农民人均收入，主要是农畜产品价格和农牧业劳动生产率所决定的。但由于自然条件以及生活方式等原因牧民的生产生活即吃穿用支出要远远大于农民3倍甚至更多。农业可以以较少的农田养活较多的人口，只要运用先进的技术进行集约化经营。而牧业是以较大的草场养活较少的人口，因为草场的载畜量有限，人口多了就要求牲畜也多，人均占有的草地资源量就会减少。畜多草少的供需矛盾不仅使草地资源超负荷利用，导致草场的退化，还会影响畜产品的质量，从而制约牧区经济的发展，导致牧民生活水平的下降。目前，内蒙古33个牧业旗市中，国贫旗10个、区贫旗9个，占自治区贫困旗县的37%，基本是生态环境极其脆弱的地区。所以说实际上牧民增收缓慢，甚至负增长，牧民生活水平整体在下降。从2000——2003年，内蒙古农民人均收入增长3.03%，而牧民人均收入增长为-2.7%。潘建伟在《内蒙古牧区建设小康社会的初步思考》一文中指出：牧户收入的基尼系数由1986年的0.31增加到2001年的0.43。诚然，影响牧民增收的主要原因还有城市化滞后，剩余劳动力转移受阻；牧区基础设施建设薄弱，抗御自然灾害能力差；连续大旱，生产成本（特别是饲草料）费用上升；畜产品价格低而不稳等因素。
3 牧区人口、资源环境与可持续发展
导致牧区经济不可持续的根本原因是外部不合理系统的输入。自然是人类生存最重要的基本条件，人口规模的快速增长和草原的开垦，打破了原有生态系统的平衡性。因此，要摆脱牧区人口与可持续发展的困境，协调人口与资源环境的关系，必须从经济发展和资源环境的承载力方面深入探讨牧区不同时期和区域的适度人口容量，从而更好地协调人口与资源环境的依存关系，在整体协调的基础上促进牧区乃至内蒙古及中国的可持续发展。要建立草原牧区生态经济可持续发展模式，重要方面是必需建立新的平衡系统——输出人口，转移草原超载人口、退耕还牧、退牧还草、调整产业政策及产业结构等。
牧区人口的转移是一个十分复杂的历史、经济、文化甚至非常敏感的政治问题。恰当地把握其政策界限，建立牧区人口转移的可持续制度模式，应当是我们关注的焦点。
自20世纪90年代中期以来，我国政府启动了几项大型生态保护工程，如天然林保护工程、环津京风沙源治理工程、退耕还林还草工程等等。相应地，内蒙古自治区也制定了“退耕还林、还草”等政策措施，其目的旨在保护森林、草原的生态环境，维护生态平衡与可持续发展。如自治区建了各级、各类自然保护区、生态环境治理、氟污染治理、大气污染治理、森林草原保护等，关闭了部分地区的小煤窑、土炼焦、小造纸、土采金等。1996年始自治区政府还把保护资源环境列入对各地区及有关部门党政领导目标责任制的考核范围。近年，在牧区人口转移的政策设计上，各地区采取了生态移民、无土移民、转移劳动力等等措施。以上政策措施均取得了一定成效。但种种迹象表明，生态环境局部有所好转，整体还在恶化的局面仍在继续，还未寻找到一条较合理的、普遍被接受的、可持续操作的政策制度模式。以内蒙古锡盟地区采取的“围封转移”措施为例，近几年来引起社会各界（也包括国际社会）的广泛关注、评论甚至争议。其实，我们对“围封转移”的用意和目的，应当予以理解，甚至应加以赞赏。因为“围封”要解决草原生态的进一步恶化，通过“围封”使草原植被在较少投入和较短的时间内，使之获得自然恢复。“转移”从广义上可理解为将牧区剩余的牧业人口向二、三产业转移，或创造条件，使这一部分人口从事集约化的养殖业，例奶牛业、肉羊、肉牛育肥业等。然而，我们在实际政策操作中发现，最初设计“围封转移”措施中的“转移”目标并未达到预期的效果，甚至产生了诸多的负面影响。究其原因，“围封转移”的设计，主要依靠政府直接参与经济资源的组织分配等传统模式，在其运作过程中，将不可避免地违背草原生态规律、市场经济规律，甚至潜在着腐败行为的制度机会。
那么，牧区人口“转移”，究竟采取什么样的指导思想、制度模式，我认为这是一个非常复杂，有待深入研究的政策制度问题。切忌采取急功近利、短期政治绩效的思维定势。牧区人口“转移”问题，要遵循一些基本原则和关注一些基本的制度建设。
3.1草原减负，转移草原超载人口
这是治理草原荒漠化的前提，也是最具长远战略意义的措施。牧区人口问题是多年形成的，其成因是复杂的，因此解决的途径不可简单化，特别是不能通过自上而下的行政或经济指令来解决。具体说来，内蒙古牧区33个牧区旗市的社会、经济发展水平不同，资源、环境基础各异，因此，实现可持续发展所要求的适宜人口条件也不一样。具体转移和减负的实施，也不能仅仅提出口号，或操之过急、一哄而起。需要实事求是地调查研究，请相关的专家科学论证，通过地方法规来确定，通过有效的、长期稳定的经济制度、法律制度建设来调节和疏导人口转移的规模、走向，逐步形成牧区人口规模、布局、流动的良性循环机制。也就是说，制定政策，明确规定什么样的人转移出去，转到什么地方，国家和自治区政府提供什么样的援助等等。从一定意义上来说，以上只是解决业已超载人口的措施。那么，建立一套行之有效的防止和杜绝今后再发生草原人口超载的政策措施更为重要。一些西方国家为了减轻土地压力，制定了多子女家庭只有指定的一位子女可以继承土地经营权的法律条款，这对我们也许有借鉴的意义。
同时，对于欠发达地区开发资源时采取的大量迁入人口的做法、发现资源马上开发的做法等也应反思和纠正。随着资源的开发和人口总量的进一步增大，内蒙古草原脆弱的生态环境和有限的资源所面临的压力也将必然随之增加，这将是对牧区可持续发展战略实施的又一次挑战。
总之，在转移牧区过量人口方面必须态度坚决、决心大，措施有力。要把转移草原超载人口当作治理草原荒漠化的首要问题，抓紧研究。
3.2草原生态补偿金制度
牧区人口问题产生的根源，是牧区现有人口规模远远超出了草原承载能力，即牧区人口向草地资源直接索取的物流、能流超出了草地生态流自动补偿恢复平衡的能力，是草原生态恶化的终极原因。因此，牧区人口转移，是解决和恢复草原生态环境的根本性措施。当前，国家西部大开发战略实施中，投入草原生态保护和建设的资金力度逐年增加，如果从这一资金中，切出专项资金，作为一项长期的制度安排，作为生态移民的专项补偿资金，可有效地加速牧区人口的转移力度。
3.3“生态移民搬迁”的企业化管理
“生态移民的整体搬迁”项目的企业化管理、市场化管理，对于明确运作主体的责任、利益，对于人力、物力、资金的有效组织具有积极的意义。通过项目招标，政府提供相应的优惠政策和资金注入，使项目主体在充分论证和可行的条件下，承诺或保证搬迁牧户收入有所提高的前提下，获得一定的经济利益。目前有许多项目的管理模式已做到了这一点。
3.4建立职业培育机制
牧区作为少数民族聚居区，牧民是一个特殊的弱势群体。农村劳动力进入城市，由于语言、文化背景的相近或相似，显然要比少数民族进入城市过程中遇到的语言、文化等方面的困难少，所以说具有相对优势和竞争力。因此，建立有效的牧区职业培训机制，对于实现牧区人口转移具有长远的战略意义。国家应建立西部开发职业培训或实用技术的专项资金，用于支持牧区少数民族职业教育的发展。牧区职业教育，特别是二、三产业的职业教育，是改变牧区长期单一畜牧业，促进牧区人口向城市流入的最重要的人力资源准备阶段。
牧区职业培训的内容，要适当地同繁荣少数民族的文化产业紧密地结合起来。以内蒙古为例，应加强对牧区青年在蒙古餐饮业、民族工艺美术、旅游产品、草原文化旅游业等方面的职业培训资助计划。
3.5牧区人口转移与城镇化
在市场经济条件下，人口和人才的迁移流动是不可避免的必然现象。关键在于使其更合理地配置，才不会带来不良的社会经济和生态后果。近年来无论理论界还是实际工作部门，比较流行的观点认为，牧区小城镇建设是吸纳牧区剩余劳动力的理想途径。然而，事实证明这一路径难以实现。过去我们普遍认为，发展牧区畜产品加工企业，可以提高牧区小城镇的经济功能，提高吸纳牧业人口的能力。然而事与愿违，多年的发展已证明，绝大多数牧区旗城镇的畜产品加工企业，由于缺乏市场竞争能力，趋于弱势、萎缩，甚至倒闭。
从历史上看，牧区小城镇不是经济发展、分工和演化的产物，而是高度集权和计划经济的产物。牧区城镇的主体人口仍以国家行政管理人员为主。他们主要依靠牧业税和国家财政转移支付维持其管理职能。随着计划经济向市场经济的转型，传统管理职能的弱化，甚至消失，原有行政事业单位的大量人员，面临着择业转型。内蒙古33个牧区旗的财政收支长期处于赤字水平，而发生赤字的基本原因之一是需要支付大量的行政人员工资。
牧区人口转移与城镇化有什么样的内在关联，需要我们深入地探讨研究。仅从目前的现象看，牧区人口正在大量地流入大中城市。大中城市不仅有较多的就业机会，也是培养、提高自身职业技能和提高子女教育水准的理想场所。因此，对于牧区人口进入大中城市，特别是内蒙古境内的大中城市，应根据民族区域自治法规和目前的状况出台相关的政策，保障其基本生活水平，提供就业机会和保障子女享受良好的教育环境。
国家西部大开发战略，为草原牧区的可持续发展提供了千载难逢的机遇。要最大限度地用好、用足国家出台的一系列强有力的草原牧区产业结构调整政策。今后国家与自治区政府将有计划地逐年增加对草原保护、建设的投资力度，实施退耕还林还草的政策，出台草畜平衡的强有力政策及配套措施；撤乡并镇、减少乡级行政管理人员；出台生态还原移民工程，减轻牧区人口对草地生态系统的超载压力，加速牧区剩余劳动力向城镇二、三产业的转移；大力发展草原生态旅游、草原文化风情旅游；开发牧区的新兴产业，吸纳牧业人口，增加收入等政策措施，同时可充分利用世贸组织的“绿箱”“黄箱”政策,为草原牧区提供新的发展空间和契机。
由于欠帐太多，资金有限，牧区人口的转移和保护建设牧区的生态环境需要较长时期，而控制牧区生态破坏的任务则更为艰巨、持久，如果环境政策稍有松懈，则生态破坏的速度将会加速。
参考文献：
额尔敦布和等.内蒙古草原荒漠化问题及其防治对策研究.呼和浩特：内蒙古大学出版社，2002
孙学力（主编）.内蒙古的反贫困.呼和浩特：内蒙古人民出版社，2003
孙兢新（主编）.跨世纪的中国人口（内蒙古卷）.中国统计出版社，1990
盖山林
盖志毅.文明消失的现代启悟.呼和浩特：内蒙古人民出版社，2002
暴庆五（主编）.草原生态经济协调持续发展.呼和浩特：内蒙古人民出版社，1997
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