内蒙古草原牧区放牧制度变迁与评价

  内蒙古草原是中国北方草原牧区的典型区域。内蒙古草原退化、沙化己成为不争的事实。在导致草原退化的诸多原因中,放牧制度不合理占有突出和显著的地位。长期以来,对科学地评价、继承传统放牧制度中科学合理成份,有认识上的偏见和误区,其中包括放弃了有利于牧草再生的轮牧制度,维系与草原共生的畜群管理制度,保持草原生态完整性的野生动物保护制度等游牧制度中科学合理的成份。这一进程也伴随着悠久独特的游牧文化的逐渐消失。针对草原退化、沙化,内蒙古地区在放牧制度变革中采取了“围封转移”“春季禁牧舍饲”“牧区饲料基地”等主要几种制度性、政策性措施。然而在实践中，这些制度性、政策性措施面临着高风险的生态经济后果。

一、放牧制度的评价原则

广义的放牧制度可分为微观与宏观两个层面。微观层面更多关注的是放牧方式本身的技术要素：以自然科学和生产组织管理技术为主线，进行分类、分析和评价。宏观或历史性层面关注和研究地区史、经济史、生态史、技术史变迁对放牧制度的影响；关注和研究在同一历史时段中，不同地区的自然生态、经济文化条件、背景不同，放牧制度本身亦不同。放牧制度微观与宏观两个层面具有互动性。

一个有效的、合理的放牧技术策略是对一个多样化的、动态的草畜复合系统、经济和技术复合系统、文化和体制复合系统的调控。从历史的经验看，我们在政策制定和政策选择中常常以一种放牧模式或单线技术进化思想取代综合性、复杂性、多样性和自主性放牧技术策略选择问题。放牧技术策略的制定要尊重自然规律、尊重制度演化规律、尊重传统经验知识并努力探寻传统经验知识同现代科学的结合点。

客观地讲，放牧制度本身没有优劣之分，而是要看一种放牧制度是否适应当地的生态环境和社会经济条件；是否符合社会平等和公正的原则。放牧制度的改进和演变是历史的必然趋势，不以人们的主观意志而改变。但是，这并不是说，放牧制度的改进或演变没有规律可寻或评价标准。一种较为合理的放牧制度至少要具备以下几个方面的要素：一是放牧家畜与生态环境具有良性互动作用；二是在一个封闭系统内产出的价值总是大于投入的价值（依靠政府补贴从外部系统输入物流，获得经济上的收益，不属于封闭系统）；三是尊重牧民对生产方式、技术模式的个体判断和选择（在产权明析、符合生态公益的条件下）。

解决天然草原合理利用问题来自几方面的思路。一是在现行草地经营（家庭经营为基本单位）条件下，寻求一种维持草畜平衡，改善草地状况，防止草地退化的合理放牧模式；二是通过联户、股份、租赁、有偿转让等合作形式，实现草原利用规模化，进而为实施季节轮牧制度、划区轮牧制度创造有效的外部条件；三是通过草原牧区产业结构调整和牧区人口转移，实现草原利用规模化经营，进而构建合理的放牧制度。总而言之，建立合理的放牧制度需要人、畜、草三者之间的相对平衡，需要明晰的产权制度和兼顾效率、平等的合作模式，需要懂科学、会管理、善经营的新型牧民。

设计合理的放牧制度要关注一些基本原则。这些基本原则应包括：传承历史，照顾现实；明晰产权，制约侵权；以草定畜，民间契约；生态监控，偿罚结合。

二、放牧制度变迁与现行政策评价

游牧是历史上中国北方牧区放牧的主要方式。由于历代游牧民族的更迭和社会发展，游牧方式略有不同。解放以来，放牧制度的主体格局由传统的游牧方式逐步向定居游牧、定居移场放牧、定居划区轮牧制度转型。

解放初期，乌兰夫根据内蒙古当时的现实情况，创造性的提出牧区经济发展政策（同全国不一样），对于今天的牧区经济政策和制度创新仍有很大的现实意义。1948年7月，乌兰夫在内蒙古干部会议上明确提出：“内蒙古境内土地为蒙古民族所公有”，“畜牧区内实行放牧自由，按盟旗行政区划内，草原牧场一切牧人放牧自由”。1956年3月，内蒙古自治区委员会提出“在游牧区应该逐步做到定居移场放牧，在牧场狭窄的地区应该做到定居划区轮牧"。大约经过10年时间，在游牧区初步实现定居游牧。1956年，开始提出定居移场放牧的要求。到60年代中期，在内蒙古地区延续几千年的游牧方式，已基本被定居游牧或定居移场放牧所取代。

20世纪八十年代初期牧区所有制改革的主要内容是“牲畜承包到户”或“牲畜作价到户”。经营权或所有权的明晰化，在当时的历史条件下，极大地调动了牧民的生产积极性。20世纪九十年代中后期，提出草牧场使用权承包到户30年不变，是明确和稳固草牧场使用权主体的有效政策选择之一,是对共有草场资源掠夺行为的有效制度约束。草牧场使用权由传统的委托行政法人机构向委托企业法人或自然人的身份转换，是草牧场产权制度的历史性变革。

有效、长期、稳定的产权制度是设计科学、合理放牧制度的前提条件。草牧场使用权承包到户仅仅是明晰草牧场使用权主体的一种初级形式;草牧场承包到户政策与长期、稳定、有效的草牧场产权制度还有相当的差距，不能等同而言。从有效、长期、稳定的产权制度设计看，草牧场使用权应永久性地归属于牧户。并将现有的债权合同提升为物权合同。使用权的永久化同所有权并不矛盾。因为所有权归属集体经济，集体经济的基本结构单元是牧户。从直观的逻辑推理，就可以断定，牧户对草牧场拥有间接的或被称作有限的占有权。这种间接的、有限的所有权构成牧户对草牧场使用权永久化的符合逻辑的推论。草牧场使用权的永久化必然带来继承权的问题。在没有合法有效的继承人时，其使用权可在集体经济内流转出售，并通过集体经济多数表决来最终完成。

合理放牧制度问题需要理论创新。经长期观察、归纳，重复出现或能够预见事物的变动趋向的传统知识体系应当是属于“科学”范畴的。现代生态科学研究的样本、时空区域远远小于游牧人的生产活动和经验认知范围。如果我们对科学研究成果形成过程中的外部条件限制没有充分清醒的认识，夸大其适用范围，则会对生态环境带来负面效应。充分利用现代科学知识的精密性和传统经验学问的时空区域大、预测性强、成本低的特点，制定科学合理的放牧模式是未来草原畜牧业发展的最优选择。

长期以来，学术界在不断地争论着游牧与定居，季节轮牧与划区轮牧，放牧与圈养谁优谁劣，或者上述基本范围之间的重组重排，例如定居游牧，定居划区轮牧，定居圈养与放牧相结合等熟轻熟重。从较大的时空区间内判断，放牧方式的变迁，即从游牧到定居，从季节轮牧到划区轮牧，不是人们自觉自愿的、理性合理的选择，而是由于人口的增长，生存空间的变小，追求单位面积的更大产出，迫使人们做出的非自愿选择。勿庸置疑，这种选择带来了较大的生态负效应，成为草原荒漠化的重要成因之一。

内蒙古近代放牧制度的设计和政策导向，缺乏完整、系统的理论准备，缺乏对历史上正反两方面经验的总结，缺乏事前的、缜密的实证研究。我们的政策制定过程往往习惯于自上而下的、指令性的、简单化的模式。其实，面对多样化的放牧制度问题，政府的工作重点应是作好事前研究、评估，尽管这种研究和评估也需要投入相当的经费和时间，制定出的政策在实施中也需一个理解、沟通的过程（即复杂性），但这样的政策一旦出台，就会考虑到不同地区牧户生态与经济条件的差异性、多样性，制定出的政策将是有弹性的、复合的、相互配套的政策工具。

当前、影响放牧制度合理化的主要因素有以下几个方面：一是草畜平衡，二是休牧禁牧，三是“围封转移”。这些政策短期内在一定的区域会产生积极的作用，但缺乏长期的制度保障。

草畜平衡问题是牧民放牧技术策略的必然选择。因为草畜不平衡必然带来两个方面的问题，一是超载过牧，影响牧民的长期利益；二是草地资源没有获得充分利用，影响牧民当前收益。

草畜平衡的法律理念是可取的，但是执行不当，可能会演绎成干预牧户微观生产经营活动，影响牧民自主经营，自主创新的阻碍。一个成熟的经营者，会想出更多、更灵活的方法，去保护自己长期承包经营的草牧场。在某种意义上，牧户对自己草场的关切度要胜过政府管理部门的关切度，因为它直接关联着自身的长期利益。

草牧场退化的根本原因是从草地生态系统中索取的物质流、能量流远远超出了维系生态平衡的物质、能量回流。以近一百年内蒙古草原生产力为例，无论是根据人们的经验描述还是史料记载，还是根据科学样本的测算，其草原生产力都大幅度下降，载畜量水平大幅度下降。20世纪初天然草原的载畜水平大小畜合计9000万头只，如果加上野生黄羊载畜水平接近1亿多头只羊单位。

历史上的载畜水平（不是按平均草原面积计算，而是按不同区域的不同草地生产力计算）充分佐证了内蒙古草原退化的直接原因不是牲畜超载过牧，而是大量的农业移民开垦优良牧场，即高生产力、高载畜水平的东南部牧场逐渐消失，原有的游牧空间被挤占并向北迁移，原有的草畜平衡被打破。客观地讲在这种情况下，建立新的草畜平衡制度只有减少牲畜头数。然而，从20世纪60年代中期至80年代中期牲畜头数维系在8000万头羊单位，以后又持续增长至1亿头羊单位以上，成为草牧场退化的主要衍生原因。

因此，草原畜牧业政策导向的切入点应当从两个方面入手，一是减少对草地生态系统物质、能量流的索取，即减少对草地的开垦、减少牲畜头数，二是增加外部系统对草原生态系统的物质、能量流输入。

从理论上讲，休牧、禁牧政策及“围封转移”均考虑了上述两方面的问题。休牧、禁牧、“围封转移”就是减少对草地系统的物质、能量索取，休牧、禁牧、“围封转移”采取的舍饲圈养、增加饲草供给就是从外部系统输入物质、能量流，以补偿草地生态系统的长期亏空。

但事实上并不是这样做的，目前的政策措施乃沿用历史上对草地内部系统物质、能量的加速索取。一位草原专家在“春季禁牧的思路及可行性分析”一文中提到：以锡林郭勒盟为例，冬春饲养1600万个羊单位（天然草地的承载能力为1200万个羊单位，靠人工草地及饲料作物种植可增加400万个羊单位）计，禁牧期内共需草22.4亿公斤。目前锡盟每年的打贮草量（包括人工草地及饲料作物地）为16亿公斤。饲草料的缺口可通过扩大种植面积（增加100万亩亩产，350公斤的人工草地即可解决一半的饲草料缺口），加强对打贮草场（基地）的利用（仅灰腾梁抗灾基地就有3—4亿公斤饲草的潜力），适当补饲精料等措施来解决。

一些实验结果表明，休牧、禁牧对草原生态、植被的恢复有益处，但经济效益不明显。李福生  斯日古楞等撰写的“牧草返青期禁牧试验与研究”报告，通过对十个试验点禁牧牲畜及放牧牲畜体重变化、禁牧草场与放牧草场四度一量的测定，取得各项试验数据。禁牧草场产量、盖度、高度、多度与放牧草场相比均明显高于未禁牧草场，舍饲牲畜增重情况不理想，平均增重略低于放牧牲畜。还有更多的实验结果和事实证明休牧、禁牧政策导致牧民收入不同程度的下降。

多数人将“围封转移”约定为“生态移民”的本土化表述。“围封转移”是“围封禁牧、收缩转移、集约经营”的简称。“围封转移”中的“围封”，是指对严重退化、沙化的草牧场，进行围栏封育，长期禁牧，并通过牧草的自然再生能力恢复被破坏的草地植被。 “围封转移”中的“转移”，是指将“围封”区的牧户整体迁入到城镇郊区或交通条件、饲草料条件相对好的地区，建立集约化的奶牛、育肥养殖小区。然而，我们在实际政策操作中发现，最初设计“围封转移”措施中的“转移”目标，并未达到预期的效果，甚至产生了诸多的负面影响。例如，我们实地调查的几个奶牛饲养移民项目区，普遍存在着以下几个问题：一是奶牛头数没有形成规模，没有稳定的销售渠道；二是奶牛饲养户普遍存在自有资金短缺，购牛款多为借贷，扩大再生产或维系再生产均面临着严重的困难；三是由于水源、土壤等条件限制，不具备提供长期、稳定、廉价的饲草饲料供应机制。有不少地区仅靠国家无偿提供的饲料维持畜牧业短期再生产。

总之，休牧、禁牧、“围封转移”的政策制定者，不是通过外部系统增加对草原生态系统的物质、能量流输入，而是对已经输出过量的草原生态系统增加索取，即通过过度打草、在当地种植高产饲料地来解休牧期间饲草饲料的增量问题。

三、放牧模式的自主选择与政策导向

通过内蒙古牧业区的案例分析，参照历史上已经形成的较为合理的放牧模式，可以从区域特点或放牧场利用（组合）形式进行分类。作为部分研究成果大致可分为四个区域的四种放牧类型。第一种类型是以锡盟北部、呼盟西北部为主体的牧业区，根据自然经济条件，建立松散性的季节轮牧与季节内划区轮牧相结合的放牧模式；第二种类型是以锡盟南部为主体（包括相邻地区）的、以联户为主的较为紧密合作下的划区轮牧模式。第三种类型是以鄂尔多斯市为主体的家庭牧场内的划区轮牧模式，包括地下水较为丰富，适宜种植高产饲料基地的牧业区；第四种类型是以阿拉善盟为主体（包括西部交界的乌拉特荒漠草原）的荒漠类，主要以传承传统的放牧模式为主，有条件的介入现代畜牧业的管理和技术要素 。

从放牧场的共同利用或独立利用形式分类可有以下几种：

1．在一个旗的范围内，冬春秋牧场固定，夏季牧场共同利用。2．在一个嘎查的范围内，冬春牧场固定，夏秋牧场共同利用。上述两种游牧­—轮牧形式，均存在产权不明，缺乏计划利用的情况。对此，可采取三步措施：一是要明确放牧场的界线，可以以苏木为单位，也可以以嘎查为单位；二是在放牧场界线清晰的情况下，确立总载畜量；三是明确各牧户进入、退出夏秋放牧场的时间和牲畜头数，真正做到以草定畜，有计划利用草牧场。

3．在一个浩特范围内，相邻的几家牧户自愿联合，合群放牧，有计划轮换使用各家的冬季草库伦。这种情况适合于草场面积小，各家的牲畜头数也较少的情况。4．在一个浩特范围内，几家牧户自愿联合，共同投资围栏建设一个放牧场，并明确规定各牧户放牧的牲畜头数，进出围栏的时间。这种形式即节约了投资，又做到了有计划、有规模地利用放牧场。5．在一个浩特范围内，相邻的几家牧户或亲属自愿联合，将放牧场划成四季、三季或二季牧场，共同有计划地利用。这种情况适合于单个牧户的放牧场面积较大，牲畜较多，各牧户所有的自然地貌条件具有互补性的情况。6．牧业大户（特别是以流转形式租赁相邻牧户的放牧场）或家庭牧场实行季节性轮牧或划小区轮牧的放牧模式。上述分类、模式或基本思路均根据有限的样本所进行的归纳，实际情况可能更为复杂和多样化。

牧区现有放牧模式，仍然面临着诸多困难和挑战。如，降雨量的不平衡、草地生态的多样性、适宜载畜量测定的技术困难，适宜畜群规模与家庭承包经营之间的矛盾，生态与经济利益之间的矛盾或不协调等诸多因素，影响着制定传统科学范畴所期望的程序性、标准性、可复制性的放牧模式。因此，从微观层面讲，合理的放牧模式一定是在经验观察基础上的、有条件的实验科学背景下的、本土化的放牧制度与模式。

从宏观层面看，政府应提供放牧制度改进的较为宽松的政策环境。一位资深的畜牧业管理工作者讲到：在牧区实施休、禁牧措施，牧民付出了很大的代价，直接表现：一是饲养管理成本大幅上涨，据对实验地区的畜牧业成本调查，每只羊的日饲养成本（不算人工费）达到一元钱；二是畜产品的品质质量都会受到严重影响。表现在肉的品质和皮毛质量都不同程度下降。长此下去草原绿色品牌的声誉也将受到影响。另外，牧区牧民用于生产和生活的各项支出原本就高于内地农区，据有关调查，牧区牧民的燃料、住房、衣着支出高出农区1—2倍，医疗费高出2.4倍，教育费高出2.1倍，交通和通讯费高出6倍。再加上连年各种自然灾害造成的巨大影响，对大多数中小牧户来说是难以承受的。一次较大自然灾害产生的滞后影响大约至少3—5年。通过增加对牧区的政策性补助（货币直补）将是缓解上述问题的重要途径。

我们认为对牧民的货币直补是解决草原生态压力和保障牧民基本生活的重要政策措施。对牧民的货币直补是一项较为复杂的工作，单纯以草原面积、人口、户数、划定项目区进行补贴都有一定的问题。我们建议根据不同的草原生态区域，考虑不同的补贴方式。对牧民的货币直补政策是一项复杂的政策设计工作，应当做好事前的、缜密的研究工作。

参考文献

《内蒙古畜牧经济发展史》，内蒙古人民出版社，2000年版。

《草原手册》，内蒙古草原工作站等编，内蒙古人民出版社，1977年。

《草地资源研究---张祖同文集》，内蒙古大学出版社，2004年。

敖仁其主编：《草原·牧区·旅游文明文集》内蒙古畜牧业杂志社增刊2000年。

敖仁其主编：《制度变迁与旅游文明》，内蒙古人民出版社 2004年。

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