《内蒙古东乌旗造纸厂污染案》

陈继群*   李君晖*

关键词：污染 环境 中国 草原环境保护 

. 转自 自然之友《2005中国环境绿皮书》 http://www.fon.org.cn/content.php?aid=7995

1、污染工厂办到草原上

1.1、乌珠穆沁草原

乌珠穆沁草原位于大兴安岭以西、宝格达山以南，北京正北方800 公里处，总面积7万多平方公里（东、西乌旗）。属于温带典型草原，有部分草甸草原。受益于天然条件和人文传统的和谐共存，乌珠穆沁草原是中国并不多见的优质草原之一，草原上有两个旗（县），即东乌旗和西乌旗。东乌旗在北部，西乌旗在南部。相比其他大多数草原地区，这里水资源较丰富，土质肥沃，植被相对完好。近二十年来内蒙古大部分地区都遇到了草原退化的问题，乌珠穆沁草原本来少有这些困扰。

1. 2、 工厂落户

草原生态系统里最关键的因素是水。水决定着一切，控制着一切。水，正是这场环境纷争的缘起。

淀花浆板厂位于东乌旗旗政府所在地乌里雅斯太镇西南7公里处，所占用的土地是乌里雅斯太镇恩和吉日嘎朗嘎查（村）牧民承包的草场。20 世纪90 年代末，招商引资的风潮刮遍了内蒙古，工业是其中的重头项目。在招商引资政策的鼓励之下，锡林郭勒盟政府引进了这个造纸厂项目。该厂的厂主曾在河北省安新县开办造纸厂。因超标排污，1999 年年底被安新县政府依法关停。该厂主来到锡盟，2000 年1 月15 日和锡盟经济局高晓峰签定租场地合同，开办了淀花浆板厂。锡林郭勒盟经济局高晓峰（甲方）与该厂主孙国庆（乙方）签订的合同中有如下内容：

    乙方以每年50万元租赁费使用甲方的东乌旗原马肉厂（破产）厂房（面积185亩），租赁期限15年，东乌旗政府承诺代合同甲方向合同乙方提供污水排放场地。在《东乌旗人民政府承诺函》中写道，“除每个租赁年度收取5万元的水资源费、2 万元的排污费，在租赁经营的第6 年度起以规定的标准收取厂内的土地使用费外，不向承租企业收取任何费用....保证对承租方在经营期前7年缴纳的所得税全额实行即征即返。增值税地方留成的部分，7 年内向承租方即征即返50%”。承诺函的备注中称，“如旗人民政府违反该承诺，承租方有权单方解除出租方的租赁合同，并由出租方返还投资，赔偿损失”。

2000 年3 月，该造纸厂没有经过环评就开始投产，占用七户牧民承包的4000 亩集体草场，就地挖掘污水池，并且没有防渗措施，以每年250 万吨的排污量向草原排放严重超标的工业废水，这一排放量远远高于《造纸工业水污染物排放标准》中规定的60 立方米／吨纸，且废水中污染物严重超标。

“从东乌旗环保部门得到的数据表明，这家造纸厂排放的黑液COD270值在13000（mg/l）以上。国家地表水标准中，COD 超过40（mg/l）就属于被严重污染的水体了，这样的水既不能供人畜饮用，也不能用于工业和农牧业。而造纸废水COD 的排放标准是450（mg/l），《水污染防治法》明确规定，达到排放标准的工业废水也不能随意排放，必须有固定的排污场地和相应的防渗措施” 。

造纸厂另外一个问题是大量消耗宝贵的地下水。造纸厂用水量很大，由于没有水表，对于用水量没有精确的统记数字。但根据东乌旗水利局的估算，这家造纸厂每年使用深层地下水约200 万至300 万吨。清洁的水对于维持草原生态系统非常重要，在干旱草原地区，清洁的水是极其宝贵的。旗环保局的工作人员担心造纸厂会导致深层不可再生地下水的枯竭，曾向领导反映，得到的回答却总是“够用”――尽管并没有一份对地下水资源总量的勘测报告能证明“够用”。在这种情况下，造纸厂每年只交纳1万元的水资源使用费，最多的一年也只交了1.5 万元（5厘/吨水）。

这样一个造成严重污染且不负责任的造纸厂引起了当地牧民的愤怒。

2、 受害牧民自发维权

蒙古族乌珠穆沁部落的牧民，世世代代生息在乌珠穆沁草原上，这片草原是他们的生存所依。蒙古族牧民对草原的爱护之情世代相传，根深蒂固。

2. 1、上访

2000 年６月，就在造纸厂开始投产排污、对造成草原生态破坏之后不久，吉日嘎朗嘎查（村）领导联合受害牧民写了第一份抗议书，要求尽快恢复被侵占草场的所有权，恢复生态环境，并对牧民的损失予以赔偿。嘎查老书记达木林扎布拿着抗议书，领着受害牧民到了旗长办公室，从此漫长的上访历程开始了。从旗政府、盟政府到自治区政府，再从自治区人大信访办，到农牧厅、草原监理站、自治区环保局，时间就这样过了一年半。

2001 年12月14 日，由于排污池内污水结冰膨胀，挤压堤坝，引发了大规模的溃坝。喷涌而出的污水所淹之处都是黑褐色。这次溃坝共造成18户牧民的约2000 头（只）牲畜的损失，污染周边草场4293 亩，相当于又建了一个污水池。溃坝时污水漫过的土地被烧成了灰色，寸草不生。

2001 年12 月15 日（溃坝的第二天），牧民们又写了第二份申诉材料。后来，地方政府组成工作组到牧民家做了一个月的工作，告诫牧民：告状需要大量时间和金钱，又不一定能解决；应以大局为重，通过协商解决问题，造纸厂对旗里有很大贡献，不能停产等等。

即使不发生污水池溃坝事件，污水池对周围牧民的健康和经济也造成了严重负面影响。污水池常年随风蔓延恶臭，附近牧民报告有头晕、恶心、缺乏食欲等症状，且饮用水源遭到污染；牲畜抓膘率和春季接羔率明显下降，绵羊大量掉毛，山羊产绒量下降。

2. 2、走上法庭

对通过上访或找领导解决问题失去希望之后，受害牧民转而寻求法律武器。

2002 年8月，7 户牧民委托北京德恒律师事务所律师为全权代理人，依法起诉造纸厂侵权、污染，要求被告赔偿315 万元。锡盟中级人民法院受理此案，并要求东乌旗政府做为第三人出庭。由 于东乌旗政府承诺免费提供污水排放场地并非法划拨牧民的草场给造纸厂作为排污场用，旗政府也被推上了被告席。

在此情况下，旗政府采取了一系列“补救措施”。

2003 年1 月，东乌旗政府以1997年第二次承包草场划分错误为由，将淀花浆板厂厂房及附近的10730 亩牧场，化整为零，同时签发了5 份《国有土地使用证》，正式‘收归国有’，租赁给淀花浆板厂使用。如此一来，牧民集体似乎不再是土地的合法所有者，也不是该集体草场的承包者了，似乎也失去了诉讼资格。可是，根据1999 年通过的《土地管理法》（修正）第四十五条，国家建设征用其他土地超过70 公顷的，应由国务院批准！ 同时，旗政府和盟政府一些官员到牧民家里做工作，劝说牧民放弃打官司。牧民中上诉的领头人受到更大压力。在长时间的压力和说服下，提起诉讼的７户牧民中有4 户牧民撤诉。

2003 年2 月，以达木林扎布为首的三户牧民原告继续起诉，要求被告赔偿侵权、污染损失100 多万元，锡盟中级法院立案受理。

2003 年3 月14日，两会期间，中央电视台〈今日说法〉播出东乌旗造纸厂污染草原的现场报道。
  2004 年3 月11日，锡盟中级人民法院一审判决牧民原告胜诉，第一被告造纸厂赔偿原告17 万余元，东乌旗政府赔偿原告5 万余元并承担诉讼费用。牧民原告不服一审判决，向上一级人民法院提出上诉，除要求增加污染赔偿金额之外，并请求法院判令归还被告占用的集体土地11000 亩。

2004 年8 月，内蒙古高级法院二审判决牧民原告胜诉，判决主要内容如下：

    ——东乌旗造纸厂和东乌旗政府赔偿牧民原告36 万元污染费。

    ——由于原告没有提供有效土地权属证明，法院不支持原告关于“归还被占用土地”的诉讼请求。

2004 年12 月，二审判决执行完毕。

牧民要回被占用土地的请求被驳回，理由是没有有效的证件证明这片土地的产权是牧民集体所有。能够有效证明土地权属的《集体土地所有证》，牧民不仅没有，甚至未曾听说过。虽然国家法律关于土地产权登记、确权、发放《集体土地所有证》已有六七年的时间了，但根据相关人员的调查，内蒙古相当多农牧民都和本案例中的牧民一样，没有拿到所有证，甚至不知道有这样的法律。

2. 3、遗留问题

五年的抗争之路很漫长。对普通的牧户来说，其中的艰难可想而知。法庭的一边是三户牧民，另一边是企业和盟、旗政府一些官员，双方强弱对比明显。虽然牧民们运用法律武器、通过自己的不懈努力取得了表面上的胜利，但遗留问题依然很严重。

到2005 年8 月为止，二审判决已下达了一年。这一年里，造纸厂继续运营，继续非法占用着牧民的土地。二审判决只判令对人和牲畜的损失作出赔偿，对于草原污染没有作出任何治理要求和经济补偿，更没有支持牧民要回土地的要求。

2005 年5 月，国家环保总局挂牌督办全国九大重点污染企业，包括东乌旗三家污染企业，该造纸厂就是其中之一。但环保局督办要求中重点提的是造纸厂排的“烟”，而不是“污水”。

2005 年10 月，迫于各界的压力，东乌旗造纸厂停产，搬迁至锡盟蓝旗草原。但留在东乌旗的4300 亩污水池和已经造成的土壤及地下水污染问题应该由谁来解决？

再来算一算经济帐。2000 年，东乌旗造纸厂租用185 亩的国有土地做为厂址，每年租金５０万，每亩地的租金是每年2700 元。东乌旗政府还承诺“无偿划拨排污场地”，致使4300 亩牧民集体草场被造纸厂侵占、排污而遭到永久性破坏，其中包括三原告牧民的1362亩草场。而内蒙古高级法院最终的判决结果是，被告一次性赔偿三原告36万元，也即每亩土地所获赔偿仅为一次性的264元！和牧民经济方面蒙受的巨大损失相比，这是杯水车薪；考虑到温带草原生态系统的脆弱性，和内蒙草原做为中国北方生态屏障的重要战略地位，这点补偿更是微不足道。

3、 反思草原污染和治理

3．1、 西部开发旗号下的污染转移

东乌旗造纸厂的案例具有普遍性，类似的污染案件在草原上还有很多。趁西部开发的机会，被内地“驱逐”的污染企业搬迁到了地广人稀的西部继续大肆排污。仅东乌一个旗，除造纸厂外，还有铁锌矿，金、银矿、铜等多种金属矿和冶炼厂。这些污染企业对草原已经造成很大危害。这样的情况不仅在内蒙古，在其他西部地区也屡见不鲜。当内地，特别是城市地区对污染治理的指标渐渐严格的时候，一些西部地区却对污染大户眼开眼闭。这些不负责任的企业利用的是西部一些官员发展工业、追求GDP快速增长的迫切心理。而污染企业所创造的财富，远远抵不上治理污染和弥补污染带来的损失所需要的财富。在东乌旗造纸厂污染案例中，当地政府承诺的极其优厚的条件“除每个租赁年度收取5 万元的水资源费、2万元的排污费，在租赁经营的第6 年度起以规定的标准收取厂内的土地使用费外，不向承租企业收取任何费用....保证对承租方在经营期前7 年缴纳的所得税全额实行即征即返。增值税地方留成的部分，7 年内向承租方即征即返50%”（见本文1.2 ），令人不解该企业如何为当地经济发展做出贡献？污染企业的大部分获利进了个人腰包，少部分作为税费交给了国家和地方财政。但是污染永远留在当地，对当地环境和人民生活造成了严重威胁。这是一种极不公平的交易。污染从经济发达地区转移向欠发达地区，欠发达地区的居民成为最终的污染受害者。谋求发展经济本身无可厚非，但经济的发展不能以牺牲环境和人民长远利益为代价。

我国北方草原生态系统脆弱，对国家生态安全却具有重大意义。在这样的地方选择发展模式，环境因素本应是考虑的重点，却往往被完全忽视。

3. 2、保护草原离不开保护当地人合法权益

正如东乌旗造纸厂污染案例呈现的，草原上发生的经济开发导致环境破坏的事例中主要有三个相关人群，一是当地牧民，二是当地政府，三是外来的开发者。当地牧民的生计依赖于草原，他们的命运和草原的命运息息相关，而且这种关联代代沿袭，形成文化而进入精神层面。草原受到破坏，就意味着牧民的权益受到侵害。不仅仅意味着眼下对当代人的损害，也意味着未来长久时间里对下一代的损害。当地政府官员的利害取舍和草原环境是否良好并没有直接关联。在现有的政策导向下，他们更需要考虑的，是能在多大程度上把草原资源在短期内转化为GDP 增长和看得见的经济利益。至于外来的开发者，其生计和精神层面都和草原没有关系。在法律和政策约束缺失的情况下，他们自然地受纯粹利益驱动去获取最大限度利润。牺牲生态环境利益以及当地牧民利益都可大幅度降低成本。这样的三方博奕，开发者和当地政府是明显的强势力量，且两者利益取向具有一致性，也同样在草原环境利益方面存在盲区。几个相关群体中，牧民群体最具有保护草原的意愿。在这样的格局下，保护草原和保护当地牧民合法权益紧密相关。在东乌旗造纸厂案例中，牧民从上诉到上法庭，最终因为没有《集体土地所有证》，他们对土地的权属不能被认定。

因此，尽管法庭裁定造纸厂对当事牧民造成损害，却不能裁定污染企业应当将侵占的草场归还牧民。

对于当地牧民，克服语言的障碍，掌握重要的政策、法律法规、知识技能，对于他们依法维护自己合法权益是非常必要的。而关心草原健康发展的政府和民间各方人士，应该为此目的做出长期努力。  

*陈继群 — “曾经草原”网站站长； “自然之友”保护草原联合项目主任

*李君晖 — “自然之友”代理总干事（2006-2007）