（中韩第四届防治荒漠化研讨会 来稿）

内蒙古草原牧区调查报告

一、         调研地点

2007年5月份与国务院发展研究中心农村部专家组一行十三人对内蒙古锡林郭勒盟进行为期一周多的调研，调研地为锡盟锡林浩特市、西苏旗、正蓝旗。调查的内容为：内蒙古锡林郭勒草原的治理政策的实施及其效果。随后7月份—8月份又受国家社会科学基金项目“新牧区建设与发展”课题资助，对锡盟的阿巴嘎旗、锡林浩特市、东苏旗，呼伦贝尔盟的牧业四旗，新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗、陈巴尔虎右旗和鄂温克旗及海拉尔市、扎兰屯市以及赤峰的巴林右旗进行同样内容的调研，两次共调研盟级单位两个及其直属机构，旗（市）级单位8个及其下属机构，苏木（镇）单位共17个，嘎喳（村）级机构26个，访谈牧户73户，牧民81人,其中生态移民13户，农牧民专业协会17个。

二、         调研的技术路线

调研除了各级政府部门的访谈外，还对土地所有权的嘎喳

（村）级进行访谈，对牧户进行典型的专访，寻找资深专家咨询请教，在当地分别邀请有关专业人士或业务熟悉人员座谈研讨，向有关部门索取资料和文献，根据具体情况还进行实地拍摄、录音，做草地样方类的样本等调查手段（由于课题分工，本报告只对牧户、嘎喳、苏木的调查资料汇总分析）。

三、调研的目标

（一）了解国家及地方草原项目政策的实施情况、成效和存在的问题和困难，提出完善草原项目管理及草原生态环境治理的政策建议。

（二）了解草原畜牧业发展及其历史沿革，草原牧民增收情况及其草原政策、制度对其的影响，探索促进草原可持续发展和缓解贫困，提高收入的对策。

（三）和当地的干部、牧民共同探讨新牧区建设和发展的内容及其形式，草原畜牧业的未来及其在新牧区建设中的地位。

四、调研的内容及其结果

（一）草原生态环境在持续恶化、草地生产力逐年下降

通过对17个苏木（镇）领导、26个嘎喳领导、73户牧户81个农牧民的调查，一致认为草原生态环境在恶化，草地生产力在下降，就现在与80年代相比，草地生产力下降大约30——40%。

在导致草原生环境恶化的人为因素和自然因素中，63%的牧民认为是自然因素干旱所导致，24%的牧民认为是人为因素超载过牧造成的，68%的干部认为是人为因素超载过牧造成的，约19%的干部认为两种因素相互迭加造成的，约13%的干部认为很难说清楚是什么因素造成的。在造成草地生态环境恶化生产力下降的人为因素中。干部和牧民列出五个关键词，依次排序为：定居；超载过牧；草原围栏；承包制；开垦。其比重各为：37%；22%；19%；12%；9.7%。在超载过牧中非牧户挤占牧户草场在东部尤为严重，91%的牧民认为他们嘎喳都有非牧户在放牧，就其成员组成和排序依次为：干部；个体户；苏木的手工业者和外来务工人员。其比重为：41%；30.5%；28.5%。在某旗的一个嘎喳调查中，嘎喳长说他们嘎喳占总人口数的三分之一的非牧户拥有着全嘎喳三分之二的牲畜。就其原因，咨询生态办的领导。生态办领导说：非牧户养畜有历史原因，在倡导“双增双提”的九十年代，政府提倡干部职工养畜，现在的非牧户很多是那个时候产生的，现在的非牧户都和草场的所有权或使用权者签署了承租合同。按《合同法》合同是有效的，政府正在加大非牧户的清理工作，合同到期一户，清理一户，但困难还是很大的。在调查中西部的非牧户占有草场的数量较小，究其原因，牧民们说几年的持续干旱，非牧户由于饲养成本加大，自动转产了。

（二）饲养成本加大，牧民贫困人口逐年上升

在调查的73户牧民中，人均牲畜30头只以下的37户，占总户数45.7%；人均纯收入在2000元以上的16户，占总户数的19.8%，其中嘎喳领导9户。人均纯收入在1000元以下有21户，约占总户数30%，其中移民有12户；在73户牧户中，有存款的只有3户，占总户数的3.7%，有贷款49户，占总户数的60.5%，其中移民13户；贷高利贷的有28户，约占总户数的34.5%。在牧民的收入组成中，畜牧业收入占96.4%，政策性补贴收入占0.74%，其它收入占2.86%，在致贫的因素中，西部依次排序为：休牧、禁牧；灾害；上学；疾病；不善经营；分户。其比重为：32.1%；30.7%；12%；10%；8.2%；7%。东部依次排序为：疾病；不善经营；上学；分户。其比重为：42%；39.6%；11.4%；7%。在西部，牧户的生产性支出占总收入85%，在东部牧户的生产性支出约占总收入64%。如遇灾年牧民只好不断的通过压缩牲畜头数来维持生产，据苏木的领导口述：贫困人口逐年增加。在调查的28个嘎喳中，嘎喳有经济收入的共8个，占总嘎喳的30.7%，大都集中在呼盟牧业四旗的几个少小民族集中的嘎喳，如鄂温克旗的达斡尔，布里亚特蒙古族，鄂温克族集中的嘎喳，这与政府的扶持可能有关系。

（三）生态补偿杯水车薪，无益于生态恢复

在调查的17个苏木政府，西部的苏木领导有91%的人为，实施休牧、禁牧，对牧民的补偿有点少，100%的牧民认为由于实施休牧、禁牧，使他们的收入减少了。有37%的牧民认为出现了负增长，72%的牧民都承认自己有偷牧的现象。由于在实施沙源治理项目时，国家只对部分草场允许实施该项目，草原生态系统是一个整体的系统，地方政府为了起到整体连片恢复的效果，只好加大休牧、禁牧的覆盖面积。由于资金的短缺，只好让牧民在休牧、禁牧时自己配备一定的饲草料，由于当地都不产饲草料，尤其是草，只好外运。长途的运输费用，使草价都超过了粮价，结果造成休牧、禁牧很难实施，草地的恢复也受到了一定影响，牧民大都负债累累。在东部的调查中，可能没有调研到休牧、禁牧户。大部分牧民不知道有该项目。只是有部分干部认为国家的围栏项目，他们担心什么时候会变成草原垃圾，在清理时会付出很大代价的，也不利于畜牧业的发展。

（四）草原承包制

牧区的“草畜双承包”是农村政策在牧区的延续，在近60天的访谈过程中，和干部牧民每天都在探讨“草畜双承包”对牧区及畜牧业的影响。有47.5%的苏木级干部认为“草畜双承包”对当前草地生态环境恶化有影响，在访谈牧民中，年龄45以上的46名牧民，他们认为现在的生活状况比包产到户前变差了。在26个嘎喳访谈中，有19个嘎喳认为全嘎喳的牲畜头数比原来集体经济时减少了。有11个嘎喳认为现在的牲畜只是包产到户前嘎喳牲畜的一半，当然野生动物减少的几乎看不到了。在嘎喳领导提供的历年牲畜头数中，我们不难看到牲畜头数在下降，且畜群结构也由原来的五畜变为现在的小畜居多的格居。就其原因是市场作用，还是放牧制度的变革的影响，有93%牧民认为是“草畜双承包”草场划分以后的草地确权和围栏造成的。有82%的苏木嘎喳干部认为畜种结构的变化与草地划分有关，划分后围栏缩短了大畜的放牧半径，不利于大畜的生存，大畜自动的退出这个草地生态系统，与市场没有关系，由于畜种趋于单一，使牧民和畜牧业抵御市场的风险在降低。95%的牧民不愿意饲养改良畜，他们认为改良畜对基础设施和饲草依赖极强，投入大市场前景不是很好，商贩不愿收购，改良畜遭遇灾年死亡率极高，基层的部分领导也有同感。对野生动物的消亡，84.5%苏木嘎喳干部认为是围栏阻断了野生动物季节性迁徙的道路，致使野生动物离开了草原生态系统。15.5%的干部认为是人多了，过多的捕猎造成的。73.9% 的干部和牧民认为鼠虫等生物灾害与定居和围栏有关系，原因是定居后的草地围栏使动植物之间天然关系消亡，致使鼠虫灾害频发。在访谈接近结束时，我们带着困挠我们多年一直没有结果的问题，拜访了呼伦贝尔盟原盟长百岁老人都固尔扎布，这位世纪老人以自己百岁的经历首先肯定了包产到户。并说：“草畜双承包制”是社会的一大进步，是用法律对世代在这里繁衍生息的牧民的生存福利提供了保障，这难道不是一大进步吗？至于现在的草地退化等原因，完全是技术上的问题，与制度安排没有直接的关系。既然是技术问题就完全可以用技术的手段来解决，在结束访谈时，老人给我们提了一个很好的建议，他说：完全可用股权制使牧民合作起来使用草地，用现代化的技术去改造我们的放牧制度。这也和前期在锡盟调研时国研中心崔晓黎研究员提出的股权组合不谋而合。

四、对策建议

（一）在近六十多天的对干部牧民的访谈，大家都一致认为，中央的整齐划一的草原建设和生态治理项目，不利于地方和牧民的发展，因为内蒙古东西疆域很大，一个地方成功的经验，到另一个地方就可能不适宜，建议中央政府在草原建设治理方面更多的给地方政府自主的权力，扶持他们搞适宜地方的发展的草原建设项目和生态治理项目。

（二）牺牲牧民的利益，进行生态治理是不可持续的，建议中央政府加大补偿力度，生态治理和产业结构调整是两个不同内容的概念，完合放在一起，在操作的过程中会出现很多困难和问题，建议生态治理和产业结构调整可以分开进行。

（三）在充分肯定“草畜双承包”的前提下，政府应在牧民的股权组合，技术装备上鼓励和扶持牧民进行大胆创新。在这一点呼伦贝尔盟新巴尔虎右旗作了一些有益的尝试，用传统的文化去包装现代畜牧业，将草原地区新牧区建设成为集旅游、现代畜牧业生产，灾害防御系统为一体的新模式。

（四）蒙古高原的自然生态特征只适宜现代化的放牧畜牧业，完全用国外的集约化舍饲圈养畜牧业，取代草原畜牧业有违自然规律。从经济学的成本效益来分析，草原地区搞圈养畜牧业，因为饲草料的运距很远，成本会高于收益。另外产出来的畜产品也不是无公害草地畜牧业的产品。

（五）完全取缔草原畜牧业，也不利于我国的生态安全、粮食安全，因为有蹄类动物的存在对草地的健康是有益的，另外，草地畜牧业完全可以摆脱其他畜产品生产对粮食的依赖。

                                 调查人：达林太

                                                  二OO七年九月二十日