Echoing
Steppe
专 家 论 文
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盖志毅
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我国的草原生态环境出现了严重的退化和破坏，其中，草原的产权不清是一重要原因。本文从4个方面做一粗浅分析。
一、明晰的草原产权可以形成牧民自主保护草原生态环境的机制
著名学者哈耶克在其名著《致命的自负》一书中开宗明义地指出：我们的文明由以发生并赖以生存的那个东西，精确地说只能够被描述为人类合作的扩展秩序，这种秩序哈耶克说应该被描述为“分立的产权”。希腊哲学家亚里士多德曾经指出过共有资源的问题：许多人共有的东西，总是被关心的最少，因为所有的人对自己东西关心都大于对其他人共同拥有的东西的关心。著名生物学家加里特·哈丁的“公地的悲剧”理论指出，当共有土地被过度放牧时，一种悲剧性的后果便要产生：“设想对所有人开放的一片牧地。可以预料每个牧人都将在这片公地上饲养尽可能多的牛。作为一个理性的人，每位牧人都寻求最大限度的所得。”甚至在那片公地的载畜能力已超过时，每位理性的牧牛人还将继续增加牲畜量，因为他将获得附加牛群销售的全部利益而仅承担部分过度放牧的代价。“在那里就出现了悲剧。每位牧牛人都被禁锢在一个迫使他无限制增加牛群的系统中——而这是一个极其有限的世界……一个公地内的自由使大家都遭殃。”
正如联合国粮食及农业组织发表的《二十世纪末的农业》一书中所指出的“在亚洲和非洲大多数国家……,草原一般是公共所有的，而牧群却是私有的，这种个人与集体利益之间的冲突会导致草原的退化。”
2．国外的事例
在英国圈地运动之前，英国的土地是农民的共有资源，每个人都有使用草地放牧的权利，草地由于过度放牧没有维护而退化，这被称为“公地的悲剧”。直到１６～１８世纪，英国发生了大规模的圈地运动，资产阶级化的大地主把原来属于农民共有的土地占为己有，从事商业化养羊，英国牧羊人才走出“公地的悲剧”。现代社会正是从圈地运动这样的私有产权建立开始的。如美国印地安人的那瓦和族，因其土地属公共所有，没有明确的主体，结果出现了过度放牧，土地质量下降；不仅损失了受欢迎的种植品种，还导致了严重的风沙和水土流失，导致了牲畜死亡率升高，产羊率降低、羊毛质量低劣和畜牧收入下降。
3．这一机制做到政府想做而不易做的事
在明晰产权的情况下，切身生存利益所在，使牧民作为草原主体的会产生自觉的进行生态建设，诸如限制家畜数量、草原补播等有利于草原生态环境的行为激励。会坚决地排斥来自他方对草场的毁损。在市场竞争形成的价格机制引导下，牧民的个人取利的行为将会趋向于边际收益与边际成本相等的状态。
相反，如果草原产权不明晰，一切靠政府的重视和出面，由政府立法、立规，设置禁牧区、禁伐区及轮牧区，依靠政府加大资金和各种资源的投入，发放补贴等。由政府去设置禁牧区和轮牧区会与当地普通牧民的利益构成冲突，靠政府实施监管需要不断加大人员、机构、装备方面的开支，成本很高，代价巨大。由于政府与牧民的信息不对称，政府监督牧民的成本很高。笔者在牧区亲眼目睹了在草原产权不明晰的地方，政府提出禁牧，但在广阔的草原，凡政府监控不到之处，牧民照旧放牧，在监管严格的地方，则牧民晚上拿手电给家畜照明进行夜牧。因此，明晰产权，是实现“让我保护草原环境”转变为“我要保护草原环境”的转变。
二、明晰的草原产权可以形成牧民集体的经济利益保护机制
1．排他性的产权可以使非集体经济成员不能占用草原
共有资源具有竞争性，而没有排他性。竞争性是指人们都有权利通过使用某种资源或物品去获取私人的经济收益，因而当某个人或团队使用了该资源或物品时，留给其他人及团队的数量就会减少。同时，在人们可以免费使用该资源和物品时，使用者之间又不具有排他性，由此会导致人们对该资源或物品的过度使用甚至毁损的行为。
由于中国的草原地区从古至今都未曾建立过明确、有效的产权制度，都没有形成对人类经济行为有效的产权约束。人们的放牧、垦荒活动是毋需付费的，人们从中得到的收益是明晰的、归属到个人的，而造成的损失以及破坏则是虚置的、无个人归属而最终要由全社会共担的。在这种情况下，共有资源的悲剧就难以避免。
在不断向牧区移民的情况下，越来越多的牧区不能承受这样的人口压力，人口超出了所能负荷的能力。过牧、滥垦、滥采、滥樵及无计划的乱开矿都与没有明晰的草原产权，从而不能排他有关。
2、排他性的产权可以抑制官权在草原的“寻租”行为
我国土地资源产权包括国家所有制和集体所有制两种形式，对于土地这种国有资源，作为全民代表的国家应对其所有。但事实上，中央和地方各级资源管理部门分割交叉管理土地，这些部门再将资源的所有权分配给个人或团体，国家对土地的所有权并没有真正能体现出来。集体没有合法的草场地产处分权。牧户草场权利被剥夺现象时有发生。有些地方主管部门将本地的草原等资源未经有关群众同意，出租给外来的人“开发”，实际上是以本地人民的权利进行钱权交易。对草原的管理权变成一种额外的收入来源，由“寻租”进而发展为“设租”。这是对草原资源的掠夺式开发的重要原因，上一世纪90年代，内蒙古呼伦贝尔市的陈巴尔虎旗、额尔古纳旗的大面积草原的开垦，就与当地牧民的草原的所有权“虚置”有关。这些草原的“开发人”疯狂攫取草原资源，既无视党纪国法，又无任何生态道德，几年以后，就把一片肥沃的草原糟踏成了一片荒漠，自己大捞一把后，把荒漠化草原留给了资源地区人民。它们有一共同特点：无序开发虽可获得近利，但开发过程就可能遭到难以逆转的破坏损失。这种名为出租，实为出卖公共资源以谋求小集团利益。
集体经济对草牧场的占有权不仅被剥夺了，而且使用权的法律权限也流于形式。因此，没有相应的所有权，使用权就很容易被剥夺。比如，内蒙古锡林郭勒盟在贯彻《内蒙古自治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场使用权流转的意见》的过程中，困难重重，截止到2003年底，全盟仍有832处牧场被非牧民所占用，面积达752.9万亩，饲养牲畜756万羊单位，究其原因，与牧场的性质理不清有关。另外,牧区牲畜中非牧人口所占比重很大。有领导干部的、有一般干部的、有外地人承包的、有代放的等等名目繁多。但都挤占了牧民的草牧场。其结果是草场压力过大，掠夺草场，加速退化沙化，牧民利益受到损失。内蒙古鄂温克族自治旗曾经应海拉尔市的要求，把24万亩草原划给海拉尔市，没有收取补偿费，而海拉尔市郊区农民的土地被征用时，却都收取了补偿费，以致用地单位的基本建设经费将近三分之一充作征用土地的补偿费了。以至于有人听说国家将在附近的草原上搞基本建设，就到那里去开垦和播种，借此索取补偿费。
草原的所有权要划归嘎查所有，在我国牧区，考虑牧民应与农区农民在权利上平等的实际，以及牧区经济发展的传统，应实行牧民的集体所有。“凡现在归集体所使用的草牧场均归使用者所有，这样做，才符合生产关系一定要适应生产力性质的经济规律”。“从严格的法律意义上讲，目前牧区仍然不存在草原的集体所有权，至少不存在像耕地那样的集体所有权”。草原使用权归集体所有，目前已由法律的形式确定下来，目前需要作的是尽快完成草原的确权工作。
关于政府、牧民和土地的关系，笔者认为应强调指出政府在这个过程中的主导作用。产权的界定和交易，离不开强力政府的支持。
产权要受到很多其他制度安排的影响，其中最重要的就是政府。当政府能够制定合理的产权结构，并为产权提供有效的立法和法律保护时，往往就能减低交易成本，促进制度的创新（诺思，1997）。从而建立一个有利于草原生态保护的产权制度。而政府是惟一可以掌握合法暴力的组织，掌握着强制力的组织。由于既得利益的原因政府又可能是制度创新的重要障碍。已故著名华人经济学家杨小凯持续思考土地制度与宪政基础的关系：英格兰早在16世纪的圈地过程中的公正程度与21世纪中国的土地开发中的问题形成鲜明的对比。在土地私有制与宪政改革的理论探讨后，英国圈地过程中详细具体的制度安排。协议圈地（Enclosure
by Agreement）和大量的法案圈地(Enclosure by Acts)，构成英国圈地过程的两种主要方式。而国会主导的法案圈地，通过专员制度（Commissioners），保证圈地过程公正而有效地进行。英国的圈地运动奠定了英国长期经济增长的基础。
3．明晰的草原产权可以有效的建立起草原资源市场
草原资源没有完全被市场所涵盖。其后果一是有些资源没有所有权，也没有价格，人们对这些资源的价值漠不关心，满不在乎，如人们在草原上搂发菜、采蘑菇都是不付费的。二是羊毛等这些原料产品价值长期偏低。合理的耗用土地资源产品价格范围应包括土地（环境资源）的经济总值的全部。“我们必须将那些越来越稀缺，尚没有产权的环境服务纳入到价格体系的约束之下，因为这些是真正的竞争性资源，一个人的使用会把机会成本强加到另外一个人身上。”(赫曼·戴利，2003)。只有有了分立的产权才能构成市场。明晰的草原产权的人们会通过建立合作经济组织加大与贸易者的谈判权。明晰的草原产权的人们还会将资源资产化。比如，在产权不明晰的草原，草原旅游市场大多由非集体组织的“外来户”组成，而笔者调查的内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗一家旅游公司即为几户草原确权的牧民。有效的建立起草原资源市场，增加牧民收入的意义在于，增加了对草原生态经济系统投入的能力。
三、明晰的草原产权可以形成牧民集体内部的经济利益协调机制
1．我国牧区对承包合同执行得不够严格，使用权落实不利
从表面上看，我国牧区先后推行“草畜双承包”和草场有偿使用制度。但现实中，许多地区“双承包”只落实了一半
(牲畜作价为户)，而草场承包未落实(或只承包割草场、未承包放牧场)。内蒙古农调队在全区33个牧业旗市中开展了“极端贫困”牧户情况的专题调查。33个牧业旗（市）中，32个牧业旗问卷有效，科左中旗的调查卷因缺少主要数据，无法使用作废。“极端贫困牧户”调查共回收有效问卷338份，其中：鄂托克前旗20份，科左中旗8份，其余31个旗（市），每个旗（市）各10份，这些问卷均反映了牧区两极分化的现象。我们在四子王旗白音朝格图苏木伊克乌素嘎查调查时发现，该嘎查拥有500只羊以上的牧户，不足全嘎查总牧户的30%，而这些牧户的牲畜拥有量却超过了全嘎查牲畜总量的70%。在锡林浩特市胜利苏木哈那乌拉嘎查，全嘎查94户，500只羊以上的户有27户，但这27户牧民的牲畜拥有量却占全嘎查牲畜总量的62%以上。通过调查我们认为，牧区30%的牧户拥有牧区70%的财富，这一说法是正确的、真实可信的。内蒙古阿巴嘎旗30%的大户占据着全旗70%的牲畜存栏头数，而70%的中小户和贫困户只有全旗30%的牲畜。土地分配的洛伦茨曲线太陡，造成使用草原太少的牧户对草原的过度利用。
2．落实承包合同，使用权的做法
在发包之前，要清理非牧人口和牲畜。首先需要像人口普查那样搞一次大检查，弄清真正的牧业人口、户数及其拥有草场、牲畜数量等。其次在普查的基础上制定相应的法律法规清理非牧人口占用牧业人口草场的处理意见，并及时施行。其次，实现土地的均匀占有，要解决人与人的矛盾，在土地的占有形式上，可以形成类似共产主义的分配方式，体现了全体集体成员对集体草原平等占有的权利，权利的平等是合理的，是牧民愿意接受的。在对集体成员平均分配草原使用权后，应使使用权长期不变。使用权应大于正常投入产出周期。30年不变的规定还可考虑延长，建设一个可持续的草原生态经济系统，提高其生态的和经济的产出率需要几十年甚至几百年的时间，因此为调动使用者的建设积极性，使用权应延长并以法律保护。要科学合理的进行草原的发包，需要做得工作是丈量草地面积，划清牧户草场的边界，登记草场类型、等级及适宜载畜量，把草地使用权落实到户，发放使用证。牧户的土地使用权至少应包含这样一些方面的内容：（1）排他性占有权。（2）开发权。（3）收益权。（4）转让权。（5）租赁权。（7）继承权。牧户的土地使用权可以继承。由于我国牧户土地经营规模太小，对土地的继承权必须施加一定的限制。随着条件的成熟，在加快牧民向城镇转移，积极引导牧民从事非牧产业的同时，应逐步推行单嗣继承制，以确保人均草原面积不至于越来越小,否则，无论产权怎样明晰，都改变不了草原生态经济系统崩溃的命运，在当代人基本生活条件没有保障的条件下，是根本谈不上什么代际平等的。
解决草原地块过小、过碎的途径有：一是草场地产使用权的流转公开化，有利于生产要素市场的发育，可为草原资源的合理利用创造宽松的社会环境。进一步补充和完善草场有偿承包、有偿转让的合理流转制度，积极引导牧民把多余的、闲置的草场自愿有偿转让和租赁给牧业大户或有经营能力的牧户使用。那些草场过于小的牧户之间可联合，以轮牧形式扩大草场空间，提高草场有效利用率。通过这种草牧场合理流转制度，调整畜草矛盾，缓解草场压力。将牧民的草原集中给养牧大户手中的另一办法是采取可交易配额（Transferable
Quotas）,在将草原承包给牧户后，规定每个牧民的放牧量的配额，牧民持有的配额是指放牧量与放牧时间为在草原承受的范围内的放牧数量与放牧时间的上限，总配额数量等于有效放牧量，配额可以在牧民之间自由买卖或交换。配额的可交换性保证它可以流转到那些成本更低、放牧饲养技术更好、效益更高和热爱从事放牧的牧户，新的牧民如要进入这一领域，必须向现有牧民购买配额。对于后者而言，购买行为相当于向他们征税。对放牧配额可收取年费，年费收入用于支付给那些自愿退出这一领域的牧民。比如经测算某一片公共草原的载畜能力为20万个羊单位，若印制1万份放牧许可证，每个许可证允许20个羊单位放牧，则购买10份许可证可养200个羊单位。这样就可以把草原的使用水平控制在不影响草原生态经济系统可持续发展的承载能力之下，避免过度放牧和草原退化。
对无法监督租用者的行为，暂时停止转租。哈丁在考察私有制下的牧场时分两种情况，当牧场和牲畜归同一人所有时，牧场就能得到有效的保护；当牧场归一人所有、畜群归另一人所有时，租用者必然以牺牲长期的资源保护为代价来榨取短期的收益，结果牧场必然退化沙化。
在明晰草原产权的基础上，建立股份合作经济组织。
社区性合作经济组织是独立的经济实体，实行分股合作制，在内是一种非市场安排的特殊契约关系，牧民（股东）为委托人而合作社（社会性区性合作经组织）为代理者，民主办社、民主理财，动员和利用分散的社区资源，扩大小农经济的外部规模。目前，内蒙古锡林郭勒盟已进行了股份合作制的试点，在集体资产产权实现形式上，试行了终极所有权与法人所有权分离，实施了牧区集体资产经营的非行政化管理。全盟以多种形式组建的牧民合作经济组织达到74个，参与牧户3537户，其中登记注册35个，入股草场41.6万亩，入股现金157万元。对于我国的草原产权的明晰，应吸取发展中国家草原明晰过程的教训，依著者看来，用网围栏将一家一户的草原强行分开，成本高得牧民根本无法接受，而且阻隔了家畜的游牧需要，所以应依据不同地区草原地块的具体情况，用多种形式实现草原产权的明晰化，如股份合作制，转移到非牧产业获得稳定收入的牧民可卖掉草场使用权，牧民基层合作经济组织买断一些无力经营畜牧业经营者的经营权利，再转包给畜牧经营和向草原投入大户和大企业；大企业进入草原，围绕大企业的需要，牧民既可以以地入股挣地租，又可投劳挣工资，还可兼而有之。
四、明晰的草原产权可以形成利益主体的政治参与和对政府决策的纠错机制
1．明晰草原产权是形成利益主体政治参与的基础
只有明晰草原产权，牧民才能在独立的经济地位基础争取到更大的政治权利，形成牧区社区公众参与制度，拥有自己的生存环境有控制和管理的权利。
2．社区公众参与对政府决策的纠错机制
社区公众参与是指对于特定社区实施的政策和工程项目必须由当地的人民参与和表决。一方面，即使政府是一心为公的，但政府在对草原生态环境的治理过程中，这种风险和不确定性是客观存在的。草原使用决策时效的长期性和危害的潜在性对决策正确与否大大增加了决策的难度。决策者所收集到的信息往往是滞后的。
另一方面，因为有了自身的利益，歪曲解释或不利用有关信息，使之在实际运用中走样。在政府行政部门的制度设计中至少存在以下一些缺陷：无产权约束，官僚们花的是大家（纳税人）的钱，从而不必关心费用问题。高度垄断，政府行政部门不像私营企业那样存在市场竞争。无明确的考核指标，私营企业有利润这个硬指标，而政府行政部门则因其产出都是非盈利性的而不能使用这个指标。由于公共物品的投入与产出之间并不存在清晰的关系，故也难以对政府行政部门的“生产活动”进行有效的成本分析。监督困难，这种监督困难首先是因为无明确的考核指标所造成，其次也是由于有关信息被官僚垄断所造成的。
3．牧民有能力进行社区公众参与
学者对农（牧）民行为特点的理论假设，认为农（牧）民的行为属于道义的行为，受到礼俗的支配，而并非是完全为追逐个人利益或利润最大化的行为，习惯、习俗和社会关系的伦理准则对他们的行为影响更大。多年来，牧区的牧民形成了天地崇拜、山地崇拜、树木崇拜、水草崇拜、图腾崇拜等多种崇拜。这是一种与大游牧业相适应的大生态观。这种大生态系统观念，是蒙古族大游牧业对自然和谐统一的对象关系及其对象化活动方式的必然产物。其中包含着把自然生态环境当作自己本源的合理内核。比如蒙古族厌恶重男轻女观念就对草原生态经济系统的可持续发展非常有利，使草原牧区人口自然增长缓慢，人口规模与草原资源相协调，没有出现超负荷的现象。因此，牧民是对草原感情最深、也是最懂草原的一个阶层。无论是政府决策者，还是学者，在进行草原生态环境建设的决策的时候，千万不能将牧民仅仅作为决策的执行者，还应将他们作为决策的主体。当然，在产权明晰的情况下，政府决策者也不得不这样做。
如果在对草原的产业选择上，决策者是在与当地牧民充分协商后，就可能避免在汉文化农本思想的影响下，在农业为主的时代过去做出企图将草原改造为农田的错误决策；还有可能阻止目前在工业化、城镇化的政策导向下，政策制定者很容易做出草原开矿的决定。在产权明晰的条件下，在草原上所进行的各种基础设施建设，都要征求牧民的意见，尽量不破坏草原生态环境。政府美国著名人类学家C••恩伯和M••恩伯在《文化的变异》一书中指出：“民族中心主义阻碍我们理解其他民族的文化，与此同时，也阻碍了我们对本民族文化的理解。如果我们认为我们所从事的一切都是最好的，看来我们就不会问一问为什么我们要按我们的办法行事，更不会问一问为什么别人会按他们的办法行事了。”（C••恩伯，M••恩伯，1988）“应该是在充分利用千百年来形成发展延续至今的本民族优秀民族文化遗产的基础上，通过学习、借鉴、改造与创新，最终形成具有本民族特色的发展模式。”（胡鞍钢语）在充分尊重当地牧民养护草原的优秀无形制度，并使之发扬光大的同时，也要注意对牧民进行现代化的转型与改造。正如《世界资源报告》（1988——1989年）所指出的“来自人民的想法,由农业经济师或牧场管理者加以发展,再返还于民,比完全与本身文化格格不入的东西更易被采用。例如,可与当地牧区共同制订轮换放牧和延缓放牧的计划,用他们的语言来辅导,把他们对草原的知识作为基础。”
总之，正如制度经济学家科斯指出的，只要可以在所有的利益方进行平等的谈判，决策的社会效益就会最大。
参考文献：
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Julian L, 1981. The Ultimate Resource. Princeton University Press, New Jersey.
（作者系内蒙古农业大学经济管理学院教授、博士，0471-4300857（办），0471-6838437（小灵通）） 本文有盖志毅教授授权，欢迎转载，请注明出处。——《曾经草原》网站管理员
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