内容摘要：我国草原目前退化严重。本文从制度经济学的知识问题入手，分析了知识问题是造成政府制定保护草原生态环境决策失误的重要原因。要求政府在进行保护草原生态环境决策时要尊重自然；明晰草原产权，分解决策权，减轻知识问题风险；进一步增加产权制度的稳定性，从而降低学习成本；建立牧区社区公众参与制度，形成对政府由于知识问题导致错误决策的纠错机制。

关键词：知识问题 决策 草原生态环境 产权 参与

一．问题的提出

（一）知识问题的由来

在制度经济学中,美籍奥地利人、著名经济学家哈耶克（Hayek）把“知识问题”（knowledge problem）引入制度经济学,认为有限知识依然是人类存在的核心苦恼和稀缺性的构造性原因。他提出了“构造性无知”（constitutional ignorance）概念,认为这是人类的一个基本方面。在其1974年的标题为《知识的矫饰》的诺贝尔奖演讲中，哈耶克一再提起这一问题。他认为，许许多多经济学家妄称了解实际上不可知的事物，因此他们是在冒着风险提供不恰当的建议。因此，制度经济学的分析并不以“完备知识”假设为基础，而是将知识的不足——无知——作为人类存在的必要组成部分。知识问题是奥地利经济学的中心论题^[1]。实际上，风险和不确定性的存在就是知识问题的反映，奈特在《风险、不确定性和利润》一书中对风险作了一个定义，风险是一种“可测定的不确定性”。与风险相比，奈特把“不可测定的不确定性”定义为不确定性（Uncertainty）。1983年，日本学者武并勋在《风险理论》一书中认为：风险不等于不确定性，风险是客观存在的可以被测算的。在此基础上，他提出了一个新的定义：“风险是在特定环境中和特定期间内自然存在的导致经济损失的变化。”所谓非确定性，是指现实决策对未来影响的不可准确预见。有限度的理性又是知识问题的一个反映，美国卡内斯----梅隆大学教授、诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙（Herbert A·Simon）在《管理行为》一书中建立了由“有限度的理性”和“令人满意的准则”这两个基本命题构建的影响深远的有限理性决策模型，他指出，人所受到利益刚性限制、现行政策制约、公共意志的趋向、人类理性的局限等，都在影响着一个人的正确决策。

 (二) 造成知识问题的原因

造成知识问题的原因很多，一是按照制度经济学的理论，合理的决策需要知识，并要在各种可选的方案中做有意识的选择。为了做出合理选择，必须了解各种可选方案。然而，获取不同方案的信息所需要的资源和时间都十分稀缺和昂贵，

所以不可能无止境地收集信息。“信息成本是从一无所知变为无所不知的成本，极少有交易者能负担得起这一过程”。我们经常宁愿保留无知，因为获取信息太昂贵了。因此，就出现一个问题，人们将把信息搜寻进行到哪一点为止：是预期的边际成本等于（边际）预期效益的那一点，还是从经验来看，他们所了解的信息可能足以做出决策的那一点？结论是个人在获得信息之前不可能获取某类信息的预期成本和效益，所以他们不可能从尚未到手的知识中获得最大化的净收益^[2]，这就是著名经济学家阿罗（Arrow,1962）所称的“信息悖论”。

    二是如果说，知识问题普遍存在于各个领域的话，那么对于生态环境的管理与决策就更加明显了。美国学者Paul Hawken, Amory Lovins, L·Hunter Lovins在《自然资本论》一书中指出：“自然资本不是以单个的、奇迹的方式出现的，而是相互作用的成千上万的种属持之以恒工作的产物。虽然科学家能够识别为我们提供诸如食物、药品、香料或纤维的有机物，但没有人完全理解它们对维持生态系统健康所起的作用。土壤，这一地球上最复杂的生态系统，就是最好的例子。土壤的肥力是由极为庞大的各类生物体的转化过程维持的，其中一些生物我们对它们的了解还很肤浅，而另一些我们对它们完全不得而知。”^[3]三是政府官员缺少探求知识，制定正确决策的动力。在草原生态环境保护决策过程中，权、责和利不匹配，权利和利益大，而决策失误所承担的责任小。加之，因为有官员自身的利益，他们可以歪曲解释或不利用有关信息，使之在实际运用中走样。在草原生态环境保护决策中，政府行政部门的制度设计中至少存在以下一些缺陷：无产权约束，官员们花的是大家（纳税人）的钱，从而不必关心费用问题。高度垄断，政府行政部门不像私营企业那样存在市场竞争。无明确的考核指标，私营企业有利润这个硬指标，而政府行政部门则因其产出都是非盈利性的，从而不能使用这个指标。由于公共物品的投入与产出之间并不存在清晰的关系，故也难以对政府行政部门的“生产活动”进行有效的成本分析。监督困难，这种监督困难首先是因为无明确的考核指标所造成，其次也是由于有关信息被官员垄断所造成的。

二．知识问题在制定保护草原生态环境决策过程中的反映

（一）我国的政府决策与草原生态环境退化

我国的政府决策失误从而造成草原生态环境退化的事例很多，比如我国政府对于草原的价值有一个漫长的认识过程。在中华人民共和国成立后，我国的第一部宪法将草原称为荒地。前三部宪法竟然就将草原等同于无用之地，没有草原的概念。1954年宪法的第六条第二款规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”1975年宪法的第6条第2款规定：“矿藏、水流，国有的森林，荒地和其他资源，都属于全民所有。”1978年宪法的第六条第二款规定：“矿藏、水流，国有的森林，荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。”3部宪法，都没有提到草原。直到很晚的时候才开始通过法律提出保护草原生态环境问题。

此外，在20世纪50年代中期错误批判了合理的人口政策建议。“大跃进”时代盲目发展的经济政策、“文化大革命”的错误发动和经济浩劫。这不仅在经济上是失败的，而且也产生了惨重的生态环境问题。草原大面积的退化就是1958年的大跃进开始的。大跃进和文化大革命时期是中国草地迅速退化的时期。这两个时期，中国沙漠化面积超过建国前的总和，达9万平方公里，水土流失面积达300万平方公里。在塔里木、黄土高原、内蒙古草原等不适合农耕的生态脆弱地区，在没有任何生态保护手段的条件下，粗放式的种植粮食，滥伐森林、围湖造田等使我国的草原受到了严重的破坏。

近几年，有些地区的政府领导盲目的将牧区工业化理解为草原开矿，大部分草原开矿既无环境评估又无合法程序，对草原生态环境的破坏达到了触目惊心的程度。如果说开垦的草场可以几年内有效地恢复的话，那么开矿或者化工厂而受到污染和破坏的草原用几百年也说不定能恢复。

再比如内蒙古率先实行以“畜草双承包”为标志的牲畜所有权草场使用权和分配制度的改革，它的理论依据是牧区的草场等于农村的耕地，牧区的牲畜等于农村的禾苗，套用农村把耕地分到户的作法，牧区也把草场连同牲畜一起分到户。由此造成牧民无法游牧，而游牧才能保护草原生态环境已被几千年的实践所证明。荷兰学者豪·皮特（Ho·peter）在宁夏回族自治区盐池县等4个县的调查发现，这种一家一户的草原承包方式和游牧的兼容性差（cannot co-exist）。^[4]       

现行的草原生态环境保护政策的客观效果也有待进一步证明，比如认为用生产的谷物喂养圈起来的动物是一种代替放牧的好办法。但有些学者认为，采用生态放牧的开拓者正在提醒人们恢复和采用让牛和其他动物在与其共同进化的草地上啃食的放牧法要远远胜于上述方法。草地上没有放牧的动物，草地是不可能健康生长的。^[5]

（二）国外的政府决策与草原生态环境退化

前苏联政府的专制制度，和由此导致错误决策造成的草原的大面积退化，造成黑色风暴的教训至今令人记忆犹新。上一世纪60年代世界各国由于人口增多，许多国家扩大干旱地区灌溉面积及开发干旱地区，在这一背景下，前苏联政府决定对哈萨克坦草原开垦，重点是阿姆河流域及咸海地区，造成目前所存在的世界瞩目的“咸海危机”。

即使像美国这样在民主法治比较健全的国家，在对草原的公共管理和公共政策方面都会出现“失灵”的现象。美国于1934年国会通过了《泰勒放牧法案》（Taylor Grazing Act）,旨在管理公共草原的过牧情况，但事实上未能达到预定目标。原因是法律制定出来后并没有建立起监督土壤流失和在临界地带植被变化监督系统。因此，美国国家管理局（BLM）只能是在草原发生了毁灭性的破坏后才能发现这一问题。美国学者认为，美国国家管理局（BLM）在限制草原头数方面的作用是极其有限的。1974年12月，美国哥伦比亚地方法院自然资源保护委员会的（Natural Resources Defense Council）毛顿（Morton）先生发现美国土地管理局（The U.S. Bureau of Land Management）违背了国家环境政策法案（the National Environmental Policy Act）, 没有准备出充分的有影响力的就公共放牧地的使用环境资源利用报告。结果，法院责成国家土地管理局准备出144份关于放牧头数的个人环境报告。在9个地区尽管土地管理局完成了这一任务，并要求放牧人减少44%的家畜载畜量，但是否落实并没有真正弄清楚。^[6]

三、缓解知识问题，制定保护草原生态环境决策的政策建议

（一）人类的无知要求政府在进行保护草原生态环境决策时要非常谨慎

美国学者Paul Hawken, Amory Lovins, L·Hunter Lovins在《自然资本论》一书中指出，大自然是人类的楷模与导师。人类在自然面前还有许多未知的领域，因此在决策中应怀着对大自然敬畏的心理，非常谨慎的进行保护草原生态环境的决策，应在中西方关于尊重自然，顺应自然的思想中去汲取保护草原生态环境的思想。切忌豪情壮志大手笔动土，考核干部不能轻易以“魄力”大小评价官员，有时所谓魄力大，对生态的破坏也大。应借鉴老子顺其自然，不妄为的思想。老子认为，自然界万物的生长有其客观规律，人不要太多的去干预自然的力量，人应该在自然的范畴中去关照自身，而不是以自身为立足点去关照自然。非常时尚的当代深层生态学也和我国的老庄思想有许多一致的地方，这一思潮在当代生态实践中提出了自己的资源保护策略。这种策略的基本原则是：鼓励政府机构、立法者、财产所有者和管理者认识到应该顺应自然过程而不是控制自然过程。一定范围的草地，特别是天然草原通常包含若干土壤或地形异质块，形成微生物气候小区，此类小生物区（Biota）构成草地系统多样性，在一定程度上对草地系统稳定性和抵御外环境干扰的能力发挥重要作用。从理论上讲，复合型生态系统的能量流动和物质循环途径更多，系统更加平衡和稳定。这种生态系统的稳定和平衡性有一个稳定性阈值，如果人为干扰超过这个复合生态系统的稳定性阈值，就最容易引起系统内能量流动和物质循环的失调，导致功能的恶化和丧失。1891～1892年的饥荒促使著名的俄罗斯科学家达库恰耶夫在1892年发表了《我国草原的过去和现在》一书，首次提出在草原地带黑土区采取包括防护林带在内的一系列措施来对抗干旱、干热风。1948年达库恰耶夫的这一思想变为苏联部长会议和联共(布)党中央委员会的决议，后被称为伟大的斯大林改造自然计划。了解苏联历史背景的人都知道这一目标，它上升为不容置疑的永恒真理。实际上草原地带有许多天然沙石，具有水土保持作用，可以保护该处的地下水不致流失。如盲目改造，反而有可能破坏原有地下水系，导致下游的土地退化。1994年2月，在中亚和哈萨克斯坦的一次国际讨论会上，当代最著名的沙漠学者巴巴耶夫(主持前苏联荒漠研究所工作30年，在他的100多篇论文和专著中，用流畅的文笔把荒漠的过去、现在和未来规划的非常乐观美好。)一反常态讲了一段耐人寻味的话：“遗憾的是，当代的生产方针，包括原理、技术和工艺，不能保证荒漠区土地开发的质量和效益，不管是为了在这种条件下解决人类生活问题，还是为了维护自然环境。”

（二）明晰产权，分解决策权，减轻知识问题风险

在明晰产权的情况下，切身生存利益所在，使牧民作为草原的主体，会使他们自觉的探索生态建设途径，牧民的个人取利的行为将会趋向于边际收益与边际成本相等的状态。相反，如果草原产权不明晰，一切靠政府的重视和出面，政府获取大量信息和知识，从而进行科学的决策的成本很高。100多年前亚当·斯密就揭示过一种现象：“在政府中掌权的人，容易自以为非常聪明……他似乎认为他能够像用手摆布一幅棋盘中的各个棋子那样非常容易地摆布诺大一个社会中的各个成员，……，但是，在人类社会这个大棋盘上每个棋子都有他自己的行动原则……”笔者在牧区亲眼目睹了在草原产权不明晰的地方，政府提出为保护草原生态环境的禁牧政策，但在广阔的草原，凡政府监控不到之处，牧民照旧放牧，在监管严格的地方，则牧民晚上拿手电给家畜照明进行夜牧。目前，澳大利亚在草原利用上讨论的一个热点是按照政府控制草原利用方式还是通过对牧民的教育和科技推广来达到自我管理的目的，对澳大利亚的牧民来说，他们的愿望是尽可能的独立。澳大利亚还在争论政府有无必要向牧户制定载畜量的标准。澳大利亚的学者研究表明游牧者自身就有着强烈的限制家畜头数的意识，其调节能力比政府制定的更加科学和合理，这是因为政府和牧户信息不对称的缘故。天气的巨变、土地的变化这些因素只有在第一线的牧民才更加了解和有更大的发言权。政府不可能对每家每户及时、灵敏的做出家畜头数控制的决策。^[7]在非洲，大多数游牧民形成了传统的政治机构（如民族、部落和亚部落的纵向的统治阶层）和灵活的合作单位（如：“管草木首领”，牧群和牧场监督员），这些机构负责牧场的使用，计划安排群落内和部落之间的迁移，临时或长久地关闭某些牧区，授权外人使用草场等。他们掌握了更多的保护草原生态环境的知识，决策的正确率很高。

（三）增加产权制度的稳定性，从而降低学习成本，缓解知识问题

德国制度经济学家柯武刚、史漫飞在《制度经济学》一书指出“总在变化的规则难以被了解，在指引人们的行动上效率也较低。因此，规则应当稳定。这符合那个古老的保守格言：“法是老的好”（0ld laws are good laws）。稳定制度的优越性在于，人们已使自己的优点最佳地适应老的制度，并养成了近乎本能地遵守它们的习惯。因此，制度的稳定性减少了制度的执行成本，提高了制度的可信赖性，并因此而促进着人际交往。”^[8]由于牧民在自己稳定的草原上长期生产和生活，制度经济学指出：“多数恰当知识都是边干边学的产物，它们是由无数不同的人在分散化的试错选择过程中获得的。”^[9]因此，更有利于读懂草原，保护草原生态环境。澳大利亚牧场主向政府租赁的草原时间有近百年左右，几代人在这块土地上，所以，他们熟悉和掌握各种生态信息。

（四）牧区社区公众参与对政府由于知识问题导致错误决策的纠错机制

社区公众参与是指对于特定社区实施的政策和工程项目必须由当地的人民参与和表决。没有与牧区社区公众充分沟通的草原生态环境决策，许多最终都是以失败而告终。正如《世界资源报告》1988——1989所指出的：“过去30年中，每一次失败都得出一个共同的训：开发的过程中需有当地人民参加。然而，事实证明要做到这一点却很难。大多数让公众参加的努力都是被动的：政府通知人们它计划干什么，要他们给予劳力或其它资源的援助。在大多数情况下，很快就得到了援助。但是，由于没有让当地人们参加这些工作的决策过程，这些计划往往只反映了政府的目标而不是当地人们的目标。不能反映地方目标的项目特别是那些在新、老之间缺少连贯性的项目，一旦资助终止或减少，就会放弃。人们越来越呼吁一种新型的开发——它可使牧民和开发工作者在一段较长的时间相互起作用。这些项目投入较少，更多地依靠当地知识和自助。它们是合作寻求适宜的开发技术和地方组织机构。” 正如《世界资源报告》（1988——1989年）所指出的“来自人民的想法,由农业经济师或牧场管理者加以发展,再返还于民,比完全与本身文化格格不入的东西更易被采用。例如,可与当地牧区共同制订轮换放牧和延缓放牧的计划,用他们的语言来辅导,把他们对草原的知识作为基础。” ^[10]

根据制度经济学的理论，制度创新或正式制度安排的变迁受到非正式制度，其中表现为知识的重要组成部分——价值观、意识形态、伦理规范和观念对草原生态环境有着很大的影响。安东尼·德·雅赛指出，无形制度的形成必须能使“遵守规则的力量超过违背规则的力量”。“惯例通常被理解为一种非正式的无言的契约，对大部分人有宽松的约束力，惯例最简单的目的是大家遵守一个共同的规则。”“尽管契约与惯例不是一回事，把惯例比喻成契约自然具有诱惑力，因为二者基本上都是自愿形成的，用专门的术语说，都代表着所谓的帕累托改善。^[11]所谓生态文化是人们对自然生态系统的本质的反映，是人们根据生态系统的需要和可能，最优化地解决人与自然关系问题所反映出来的思想、观念和意识。这是一种尊重自然、维护自然的文化。它不是一门具体的学科，确切地说是一种觉悟，一种生存方式，一种有别于不断加剧人与自然对立和冲突的传统文化的崭新文化。总之，生态文化是由特定的民族或地区的生活方式、生产方式、宗教信仰、风俗习惯、伦理道德等文化因素构成的具有独立特征的结构和功能的文化体系，是代代沿袭传承下来的针对生态资源进行合理摄取、利用和保护，以致能够人与自然和谐相处，可持续发展的知识和经验等文化积淀。

美国著名环境经济学家赫尔曼·E·戴利在其名著《超越增长——可持续发展的经济学》指出：“从宗教或精神内涵到同该内涵相一致的具体经济政策是一次大的跳跃。因此我们需要一个中间步骤：制定伦理原则——世界上正确行为的总原则。然后我们就可以问在我们的特定历史环境中，什么样的具体经济政策最适合这些伦理原则，这样就间接地符合了派生出这些伦理原则的宗教内涵。”（赫尔曼·E·戴利，2001）Paul Hawken, Amory Lovins, L·Hunter Lovins在《自然资本论》一书中指出：“只要树立尊重、给予权利、学习和补充当地的‘农民第一’的思想，便可实现整体的和个体所需的目标，而不是期望通过从上而下的‘技术转移’强行推行一套统一的简单方法，这种方法也能成功地在全球推广。”^[12]

参考文献

[1][8] [9]柯武刚、史漫飞:《制度经济学》,商务印书馆2003年版，第51页，第114页，第58页

[2]Stigler,G.J“The theory of economic regulation”,Bell Journal of Economics and  Management Science,vol.2:1,3-21

[3][5][12]Paul Hawken, Amory Lovins, L·Hunter Lovins，《自然资本论》上海科学普及出版社，第179页，第245页，第247页

[4]Ho·peter：《China’s rangelands under stress: A comparative study of pasture commons in the Ningxia Hui Autonomous Region》，《Development And Change》，Mar2000,Vol.31 Issue2,p315,27p

[6]Sheridan·David ：《Overgrazed and Undermanaged》《Environment》,May81.Vol.23 Issue4,p14.10p

[7]Laurence O·P·Knight 《What further for rangelands? The need for an informed environmental debate》《Social Alternatives》Oct 92,vol.11 issue p51,3p,2bw）

[10]《世界资源报告》，中国环境科学出版社1988——1989，第114页

[11]安东尼·德·雅赛《重申自由主义》，中国社会科学出版社1997年版

 (作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院；邮编：010018)

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