盖志毅

(内蒙古农业大学  经济管理学院 )

近年来，我国广袤的草原生态系统出现了严重的退化问题。公元六世纪，北齐大将律金满怀激情在《敕勒歌》中咏唱的“敕勒川，阴山下，天似穹庐，笼盖四野。天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”的情景已不复存在。那么，如何实现我国草原生态系统可持续发展呢？从洋为中用和古为今用的角度，本文认为英国17、18世纪的著名圈地运动对实现我国草原生态系统可持续发展，遏制草原生态系统的退化有着诸多的启示。

1 草原产权明晰是草原生态系统可持续发展的经济制度基础　
　

1．1英国圈地运动就是产权明晰的过程

《不列颠百科全书》第六卷在解释圈地运动时写到：圈地“是指西欧的公共田地、草场、牧场及其它可耕土地划分或合并成为详细标界、个人所有和个人经营管理的现代农场耕地的过程。在圈地之前，许多农用土地都是为数众多的分散条块形式，他们仅在一年的作物生长和收获季节受个人耕作者控制。此后直至下一个生长季节之前，土地由社区处置，可用作村里放牧及其它。圈地就是在一块露天土地的周围竖起篱笆，防止公众放牧或其他侵权事件的发生。通过圈地运动农场庄园可用于常年牧场的范围扩大，同时也提高了农业的效率。通过圈地运动，欧洲公有的可耕土地--它是现代农业最可怕的障碍------已大体消失。”　在英国圈地运动之前，欧洲封建时代大量的农村土地归村社公有或教会所有，很多土地虽然贵族拥有终极所有权，但使用上同公地没有区别，农民是可以共同使用的。这种土地制度导致了农民对土地只用不养的滥用，降低了土地产出率，并恶化了环境。直到16～18世纪，英国发生了大规模的圈地运动，资产阶级化的大地主把原来属于农民共有的土地占为己有，从事商业化养羊，英国才走出“公地的悲剧”。
　

1．2我国不明晰的草原产权导致草原生态系统退化

与英国圈地运动前的情况类似，由于我国的草原地区从古至今都未曾建立过明确、有效的产权制度，都没有形成对人类经济行为有效的产权约束。人们的放牧、垦荒活动是毋需付费的，而从中得到的收益是明晰的、归属到个人的，造成的损失以及破坏则是虚置的、无个人归属而最终要由全社会共担的。半个多世纪以来的牧区人口的机械增长带来的人口超载，中原农垦民族的大量涌入草原地区、过牧、滥垦、滥采、滥樵及无计划的乱开矿都与没有明晰的草原产权，从而不能排他有关。公共领域的财产或资源被攫取的界限是直到它们的边际价值等于零。
　

1．3建立我国明晰的草原产权实现草原生态系统可持续发展

我国的草原生态环境出现了严重的退化和破坏。其中，草原的产权不清是一重要原因。著名学者哈耶克(F·A·Hayek)在其名著《致命的自负》一书中开宗明义地指出：我们的文明由以发生并赖以生存的那个东西，精确地说只能够被描述为人类合作的扩展秩序，这种秩序哈耶克说应该被描述为“分立的产权”。希腊哲学家亚里士多德曾经指出过共有资源的问题：许多人共有的东西，总是被关心的最少，因为所有的人对自己东西关心都大于对其他人共同拥有的东西的关心。著名生物学家加里特·哈丁(Hardin)的“公地的悲剧”理论指出，当共有土地被过度放牧时，一种悲剧性的后果便要产生：“设想对所有人开放的一片牧地。可以预料每个牧人都将在这片公地上饲养尽可能多的牛。作为一个理性的人，每位牧人都寻求最大限度的所得。”甚至在那片公地的载畜能力已超过时，每位理性的牧牛人还将继续增加牲畜量，因为他将获得附加牛群销售的全部利益而仅承担部分过度放牧的代价。“在那里就出现了悲剧。每位牧牛人都被禁锢在一个迫使他无限制增加牛群的系统中——而这是一个极其有限的世界……一个公地内的自由使大家都遭殃。” 正如联合国粮食及农业组织发表的《二十世纪末的农业》一书中所指出的“在亚洲和非洲大多数国家……,草原一般是公共所有的，而牧群却是私有的，这种个人与集体利益之间的冲突会导致草原的退化。”

如果能像英国的圈地运动一样，建立明晰的、排他性的产权就可以抑制官权在草原的“寻租”行为；在明晰产权的情况下，切身生存利益所在，使牧民作为草原主体的会产生自觉的进行生态建设，并坚决地排斥对草场的毁损。同时只有有了分立的产权才能构成市场，实现草原资源的资产化。草原地区一直作为我国的原料基地，而这些原料产品价值长期偏低，目前羊毛的价格竟然比棉花的价格还低,2005年羊毛的价格比棉花的价格低1倍。经济学家认为价格具有衡量收益大小的能力。而产权的实现程度对这种能力的高低又会产生重大的影响。价格的调控能力取决于产权的实现程度，不可能离开产权制度来讨论价格机制的作用，从产权分析的角度看，每一个定价问题都是一个产权问题。

应强调政府在这个过程中的主导作用。产权的界定和交易，离不开强力政府的支持。产权要受到很多其他制度安排的影响，其中最重要的就是政府。当政府能够制定合理的产权结构，并为产权提供有效的立法和法律保护时，往往就能减低交易成本，促进制度的创新（诺思，Douglass C·North1997）。从而建立一个有利于草原生态保护的产权制度。而政府是惟一可以掌握合法暴力的组织，掌握着强制力的组织。由于既得利益的原因政府又可能是制度创新的重要障碍。已故著名华人经济学家杨小凯持续思考土地制度与宪政基础的关系：英格兰早在16世纪的圈地过程中的公正程度与21世纪中国的土地开发中的问题形成鲜明的对比。

 2建立保护牧民的合法权益机制是实现草原生态系统可持续发展的政治制度
　

2．1英国圈地运动过程中注意到建立保护失地农民的合法权益机制

英国圈地中的强制和暴力行为确实存在，但其程度被大大夸张了。英国圈地运动主要是以经济的、非暴力的方式进行的。光荣革命后的圈地运动要比光荣革命前的规模大得多，失去土地的自耕农数量也比以往多得多。但这一时期里，英国却没有出现大的经济危机，主要在英国圈地运动过程中，失地农民个体权利基本得到保障。我国学者在认真研究英国圈地运动后，得出的结论是城市和工业未曾对农村和农民进行掠夺。认为英国通过圈地运动积累了工业化资金，把圈占农民土地作为工业化和城市资本积累的具体形式，是对圈地运动的历史性误解。英国的圈地运动不但不是伤害农业的过程，相反，它为资本主义在农村和农业中夺得了统治地位。英国的圈地运动是在法制前提下推行的。早在13世纪，英国就颁布了著名的《默顿法令》，开始了圈地运动的法制进程。 18世纪和19世纪，英国国会通过了4763件与圈地有关的法案。协议圈地（Enclosure by Agreement）和大量的法案圈地(Enclosure by Acts)，构成英国圈地过程的两种主要方式。协议圈地说明圈地并非是单方面以暴力进行掠夺,而是农民与地主双方订立协议的结果,英国议会通过了大量的圈地法案，其中以1766年通过的私法圈地程序最有代表性。它规定，圈地先由所在地大片地产所有者、保有公簿持有权宅地、农舍、地产和其他财产的签名人，联合向下议院递交请愿书，并在那里宣读；下议院按照请愿书起草和提出议案，在征求土地所有者和拥有公权利的业主的意见后，如没有到委员会明确反对的情况，通过此议案；在下议院三读通过后，议案在上议院通过，并由国王同意，即可生效。¹国会主导的法案圈地，通过委员制度（Commissioners），保证圈地过程公正而有效地进行,具体执行圈地的圈地委员的工作在大体上是公正和细致的。特别是其中关于“凡占有土地达20年以上即享有所有权，可以在圈占后分得相应的小块地”的做法对那些“很难为自己拥有土地找到法律依据的部分自耕农”有利。²圈地委员的资格获得也主要是因为他们具有相关的专业知识和“诚实与公正”的名声。当时大量的圈地记录也表明圈地委员是非常“小心而仔细”地履行他的职责。³圈地委员不得购买或租种他所负责圈占的地区中的任何土地,只有等圈地法令执行5年后才可以这样做；圈地委员的一切工作,如测量、评估和分配等都要求留有备今后查询的记录；圈地委员定期集会，听取每一个与圈地利益有关的人对自己的陈述；任何人不得在裁决争议的过程中对圈地委员施加压力。⁴

2．2借鉴英国圈地运动我国应建立保护牧民的合法权益机制

与英国圈地运动相比,我国牧区目前的高速发展，很大程度上是侵占了草原资源升值带来的利润而实现的，成本低导致面子工程、政绩工程、低水平重复发展。土地升值过程发生的利益分配中，作为草原主人的牧民群体，却被摈弃在了利益分配之外。如旗县一级政府经常以政府指令的形式获得对集体草牧场的分配或控制权利，为短期的个人利益，出租开垦放牧场。在牧区的圈地热中很多失地牧民的利益却严重受损，人与人的不和谐导致人与自然的不和谐。一个利益主体没有承担由其经济行为导致的“外部性”所发生的成本，所增加的社会成本就只能由其他利益主体承担，前者成为后者的剥削者和掠夺者，在不同物质利益主体的社会成本的“施加”与“反施加”的博弈中，导致人与人关系的矛盾的尖锐，最终凸现在人与自然的关系恶化上。

马克思认为英国圈地运动之后，土地变成了纯粹的商品。如果工商业资本家想取得农业用地为己所用，必须按市场价格购买。但我国的草原不但转化为国家公用基础设施不是按照市场价格出售的，即使转化为经营性工商业用地，也不是按照市场价格出售的。

英国的圈地运动启发我们,要实现草原生态系统的可持续发展，就必须设计保护牧民合法权益，实现草原生态系统可持续发展的制度安排，英国的圈地运动告诉我们，在保护农民利益方面，政府有着任何组织都不能替代的作用。我国在牧区工业化、城镇化的过程中，一定要防范利益集团占有过大份额的利益，损害了社会效率，社会公正，破坏了生态环境。著名经济学家奥尔森在《集体行动的逻辑》一书的姊妹篇《国家兴衰探源》中，运用集体行动理论得出了令人深思的观点，对于国家总体实力之衰落，利益集团具有不可推卸的责任。

保护牧民合法权益要让牧民进行社区参与和管理，学者对农（牧）民行为特点的理论假设，认为农（牧）民的行为属于道义的行为，受到礼俗的支配，而并非是完全为追逐个人利益或利润最大化的行为，习惯、习俗和社会关系的伦理准则对他们的行为影响更大。多年来，牧区的牧民形成了天地崇拜、山地崇拜、树木崇拜、水草崇拜、图腾崇拜等多种崇拜。这是一种与大游牧业相适应的大生态观。这种大生态系统观念，是蒙古族大游牧业对自然和谐统一的对象关系及其对象化活动方式的必然产物。其中包含着把自然生态环境当作自己本源的合理内核。比如蒙古族厌恶重男轻女观念就对草原生态经济系统的可持续发展非常有利，使草原牧区人口自然增长缓慢，人口规模与草原资源相协调，没有出现超负荷的现象。因此，牧民是对草原感情最深、也是最懂草原的一个阶层。无论是政府决策者，还是学者，在进行草原生态环境建设的决策的时候，千万不能将牧民仅仅作为决策的执行者，还应将他们作为决策的主体。当然，在产权明晰的情况下，政府决策者也不得不这样做。

如果在对草原的产业选择上，决策者是在与当地牧民充分协商后，就可能避免在汉文化农本思想的影响下，在农业为主的时代过去做出企图将草原改造为农田的错误决策；还有可能阻止目前在工业化、城镇化的政策导向下，政策制定者很容易做出草原开矿的决定。在产权明晰的条件下，在草原上所进行的各种基础设施建设，都要征求牧民的意见，尽量不破坏草原生态环境。政府美国著名人类学家C••恩伯(Carol ·Ember)和M••恩伯(Melvin·Ember)在《文化的变异》一书中指出：“民族中心主义阻碍我们理解其他民族的文化，与此同时，也阻碍了我们对本民族文化的理解。如果我们认为我们所从事的一切都是最好的，看来我们就不会问一问为什么我们要按我们的办法行事，更不会问一问为什么别人会按他们的办法行事了。”（C••恩伯，M••恩伯，1988）“应该是在充分利用千百年来形成发展延续至今的本民族优秀民族文化遗产的基础上，通过学习、借鉴、改造与创新，最终形成具有本民族特色的发展模式。”（胡鞍钢语）在充分尊重当地牧民养护草原的优秀无形制度，并使之发扬光大的同时，也要注意对牧民进行现代化的转型与改造。

政府让牧民进行决策的另一原因是依据集体行动的逻辑理论，集体行动的逻辑是现代经济学所研究的一个重要领域。当理性的个人需要集体做出有关的决策时，可能就会出现非理性的局面。在集中决策时，计划者必须面对信息的收集与鄄别问题。要做出对全体成员都有利的决策，决策者需要收集与整个事件有关的信息，而且必须分清楚哪些是对决策有用的信息，哪些是无用的信息。但是，这样的信息恰恰是无法准确收集的，收集所有信息所用到的成本几乎是无法计量的。
　

3草原畜牧业规模化经营是实现草原生态系统可持续发展的动力机制
　

3．1英国的圈地运动过程是实现草原畜牧业规模化经营过程

英国的圈地运动一方面减少了草原直接从事畜牧业的人口，另一方面，由于畜产品的利润大大高于种植业的利润，对利润的追逐，使草原面积有了很大的提高，从而人均草原面积增长很快。 大规模圈地造成土地高度集中。在1740～1788年，4万多个土地面积在100英亩以下的农场被消灭，300英亩以上土地的大农场增多。根据1851年的调查，英格兰和威尔士农场总面积为2470万英亩，其中，经营面积在100英亩～500英亩，以及500英亩以上的大农场占 78.2%；经营面积在50英亩～99英亩的中等农场占13%；经营面积在5英亩～49英亩的小农场仅占8.6%。到1870年时，“联合王国的大约1/4的土地被1200人所主有，大约一半的土地被7400人所主有。”⁵ 工业革命前，英国农业人口占总人口的75%，1801年下降为35%，1851年下降到16%。⁶西方经济学家普遍认为有效率的经济组织在西欧的发展是西方兴起的原因所在。
　

   3．2我国过小的草原畜牧业规模在单一产业的情况下导致草原生态系统退化

由于我国草原人口激增，在单一从事畜牧产业的条件下，各家各户的人均草原面积很小，而且呈越来越小的态势，超载过牧从而导致生态环境的退化就成为必然的逻辑。比如内蒙古锡林郭勒盟正白旗的一个浩特（蒙语村庄的意思）1984年草场承包时有7户牧户，牲畜700只，到2000年发展成10户，牲畜增加到1500只，本来就不大的草场，子女分家时从中再划分若干份，每份草场比原来更小。正白旗1983年理论载畜量为59万羊单位。目前牲畜头数维持在110—120万羊单位，严重超载。⁷

3．3我国必须走草原畜牧业规模化经营的道路

借鉴英国的圈地运动的经验，我国草原生态系统若想实现可持续发展，必须走草原畜牧业规模化经营的道路。必须实现草场地产使用权的流转公开化，有利于生产要素市场的发育，可为草原资源的合理利用创造宽松的社会环境。“在许多情况下，如果使交易自然资源的产权变得可交易，从而使希望在物质资源上进行长期投资的人能有机会和较大的可能赚取长期的物质回报，自然就较可能得到保护。” ⁸

可从各地的实际出发因地制宜的探索草原畜牧业规模化经营的道路的途径，如转移到非牧产业获得稳定收入的牧民可卖掉草场使用权，牧民基层合作经济组织买断一些无力经营畜牧业经营者的经营权利，再转包给畜牧经营和向草原投入大户和大企业；大企业进入草原，围绕大企业的需要，牧民既可以以地入股挣地租，又可投劳挣工资，还可兼而有之。

在明晰草原产权的基础上，建立股份合作经济组织。社区性合作经济组织是独立的经济实体，实行分股合作制，在内是一种非市场安排的特殊契约关系，牧民（股东）为委托人而合作社（社会性区性合作经组织）为代理者，民主办社、民主理财，动员和利用分散的社区资源，扩大小农经济的外部规模。目前，内蒙古锡林郭勒盟已进行了股份合作制的试点，在集体资产产权实现形式上，试行了终极所有权与法人所有权分离，实施了牧区集体资产经营的非行政化管理。全盟以多种形式组建的牧民合作经济组织达到74个，参与牧户3537户，其中登记注册35个，入股草场41.6万亩，入股现金157万元。

通过这种草牧场合理流转制度，调整畜草矛盾，缓解草场压力。将牧民的草原集中给养牧大户手中还可以采取可交易配额（Transferable Quotas）的方法,在将草原承包给牧户后，规定每个牧民的放牧量的配额，牧民持有的配额是指放牧量与放牧时间为在草原承受的范围内的放牧数量与放牧时间的上限，总配额数量等于有效放牧量，配额可以在牧民之间自由买卖或交换。配额的可交换性保证它可以流转到那些成本更低、放牧饲养技术更好、效益更高和热爱从事放牧的牧户，新的牧民如要进入这一领域，必须向现有牧民购买配额。对于后者而言，购买行为相当于向他们征税。对放牧配额可收取年费，年费收入用于支付给那些自愿退出这一领域的牧民。比如经测算某一片公共草原的载畜能力为20万个羊单位，若印制1万份放牧许可证，每个许可证允许20个羊单位放牧，则购买10份许可证可养200个羊单位。这样就可以把草原的使用水平控制在不影响草原生态经济系统可持续发展的承载能力之下，避免过度放牧和草原退化。
　

4．扩大草原面积，调整我国农业内部产业结构是我国草原生态系统可持续发展的生态基础
　

4．1英国圈地运动是扩大牧区草原面积调整农业内部产业结构过程

从15世纪70年代开始一直延续到18世纪末，英国有一半以上的土地变成了牧场，耕地减少。在15世纪以前，英国的生产主要还是以农业为主，纺织业比重很小。随着新航路的发现，国际间贸易的扩大，在欧洲大陆的西北角的佛兰得尔地区，毛纺织业繁盛起来，在它附近的英国也被带动起来，市场上的羊毛价格开始猛涨。因此，养羊业与农业相比，就变得越来越有利可图。“大规模的放牧和饲养牲畜比从事耕耘要有利得多。只要这种趋势长期发展下去，牧场将不断蚕食耕地，因为历来能够制定的法律并没有禁止拓展牧场。”⁹
　

4．2应将我国草原周边地区特别是半农半牧区改革为草原

我国草原周边地区,很大比例是半农半牧区,这无论是从上述英国圈地运动、历史经验、经济效益和生态效益看都应扩大草原周边农牧交错带草原面积。这些地区将是中国退耕还草还牧的重点地区。

历史上，中国农牧业的界线—农牧交错地带曾有三次大的推移，每一次的推移方向都是由南向北和由东向西进行的。

根据对黄河在历史时期的水患统计，凡在黄河的相对稳定期，则主要是由于游牧部落大量移入黄河中游各处，使相当大的一部分农耕土地重复为草原，由以种植业为主转变为以畜牧业为主，从而有效的阻遏侵蚀，减少了水土流失，因而黄河下游得以大体上趋于稳定，虽偶有决溢，但都未造成大的恶果。正如费孝通先生所指出：“靠天种地的粗放农业对牧场草地来说是一种破坏力量。而且凡是丢荒之地，在天旱地区植被破坏后，很快就会沙化，农耕所及，草场荒废。加上农业社区人口繁殖一定要扩大耕田面积，即使在较高的轮作和施肥的农业水平上，也会和牧民争夺土地。所以在这种条件下，农区和牧区既互相依存，需要互通有无，而又互相排斥，难于长期和平共存。这种关系在传统生产技术没有突破以前，决定了过去我国边区农牧接触界线上长期发生的你去我来，我来你去的拉锯局面。”¹⁰总之，在历史上，每当这里的农牧界线发生南迁或左移，都对当地沙漠化与水土流失产生深刻的影响，并间接影响黄河下游的水土保持问题。

总之，中国的农牧交错带在上一世纪60-70年代由于受不正确的指导思想影响，中国草原周边的农牧交错带也是中国耕地面积曾经扩大最为迅速的地区之一。从合理持续利用土地资源的角度出发，这些地区今后将是中国退耕还草还牧的重点地区。

参考文献

[1]辜燮高等译.1689---1815年的英国[M].北京:商务印书馆.1997年版，第62-70页.

[2]E·C·K·Gommer, Common Land and Enclosure,London,1912,p201.

[3]P·A·Brown,R·H·Tawney, English Economic History Collected Documents,London,1921,p23-35.

[4]焦佩.英国圈地运动何以顺利进行? [J]江西社会科学.2003年3期.

[5]克拉潘.英国现代经济史.（中册）[M]北京：商务印书馆,1977年版，第325页.

[6]奇波拉.欧洲经济史.工业革命[M]北京:商务印书馆,1989年版.第341、142页.　　

[7]图雅等.内蒙古牧区牧民增收问题研究[R].已鉴定课题，2003.

[8]柯武刚,史漫飞.制度经济学[M].北京：商务印书馆,2003年版. 第254、230页.

[9]伊丽莎白·拉蒙德.论英国本土的公共福利[M]. 北京：商务印书馆1997年版.第64页

[10]费孝通.费孝通学术精华集[M].北京：北京师范学院出版社，1988年版.第89页