1954年宪法施行三年后为什么被逐渐弃废

     刘政 --全国人大法律委员会委员

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 制定1954年宪法时，大家最关心的一个问题是，宪法通过后能不能得到贯彻执行?对此，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议讨论这个宪法草案时说：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。”“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”在一届全国人大一次会议讨论宪法草案时，代表们也都表示，衷心地拥护这一伟大的宪法，并愿为其完全实现而奋斗。但也有的代表存有疑虑。如黄炎培代表在发言中就直截了当地提出，宪法通过后，能否照着它做，“我有一种顾虑。”为此，他说：“我万分恳切要求各方各面对予宪法予以高度的重视来正确执行，所有领导、管理、监督、检察各方面对于宪法执行工作，特别予以严重注视。”后来的实践证明，这种顾虑是不无理由的。

 1954年宪法施行的头3年，由于各方面的重视，情况是好的。据彭真回忆：“那个时候，中央决定重大问题时，毛主席、周总理常问：是不是符合宪法？”可见当时中央领导同志是注意依照宪法办事的。这3年，各级人民代表大会认真履行宪法赋予的各项职责，在国家生活中发挥着重要作用。全国人大和它的常委会制定了80多个法律、法令，并抓紧了刑法、民法等基本法律的起草工作，到1957年已起草出刑法初稿第22稿，经全国人大常委会决定，发给全国人大代表征求意见。全国人大及其常委会还讨论决定了一系列重大问题，如第一个五年计划、年度计划与预算，综合治理黄河的方案等，促进了决策民主化和科学化。可以说，这几年是我国民主法制建设和人大工作开展较好的时期，国家政治、经济和社会生活比较正常，社会主义各项事业顺利发展。它表明，宪法的实施是有成效的。

 但是，从1957年下半年反右派斗争起，领导人的看法和注意力改变了，从此不适当地强调阶级斗争和大搞群众运动，“人治”的思想抬头，不再那么重视宪法和法律了，有时甚至置宪法和法律于不顾。例如，1958年一届全国人大五次会议上，审查批准的关于1958年国民经济计划中，钢产量的指标为624.8万吨，比上年增长17％。而会后不久，毛泽东就找人谈话，提出1958年的钢产量指标为1070万吨，即比上年翻一番，并把它写入了北戴河政治局扩大会议的公报上。由此引发了一场大炼钢铁的群众运动和“大跃进”，造成了国民经济的极大混乱和损失。又如，在全国范围内开展的人民公社化运动，涉及改变宪法规定的农村基层政权体制等问题，却未经全国人大讨论决定，便由党内作出决定就实行了。在此之后，党内的政治生活越来越不正常，一言堂、个人决定重大问题，民主集中制遭受破坏，而个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类的家长制现象不断增长。这种状况，严重危害了党内民主，也给国家民主产生了很不好的影响。1958年之后，各级人民代表大会会议不能按期召开，立法工作基本停顿下来，监督工作更是流于形式，我国的社会主义民主和法制建设陷入低谷，宪法被虚置。

 民主法制遭受严重破坏，既是“文化大革命”的因，也是“文化大革命”的果。“文革”一开始，便停止了各级人民代表大会和全国人大常委会的活动。1966年6月12日，康生在一份关于召开三届人大二次会议的请示上批示：“和民主人士谈，大会不定时间，集中力量搞好文化大革命”。他并在7月7日召开的三届全国人大常委会第三十三次会议上说：“在革命运动中，少开一次会议或迟开一次会，是可以的，允许的。延期召开对我们的社会主义民主是否有所损害呢？没有。相反，因为文化大革命是全国性的大鸣、大放、大辩沦、大字报这样的全面的大民主运动，也可以说是空前的社会主义民主运动，对社会主义民主是有重要意义的。”这次会议没有经过讨论，就通过了延期召开三届全国人大二次会议的决定。从此停止了全国人大和它的常委会的活动，达8年之久。地方各级人民代表大会被停止活动的时间更长，人民委员会被摧毁，由所谓集党、政、军、审判、检察权于一身的“革命委员会”取代。1954年宪法可确立的国家政治体制发生了畸形的演变，造成了经济停滞、专制横行、人民遭殃、动乱不止的严重混乱局面。在这个“无法无天”的年代，宪法赋予公民的基本权利失去了保障，不仅普通的公民，就连全国人大代表包括他们选出的国家主席、委员长和副委员长，也都被任意批斗、侮辱，有的身陷囹圄，有的被迫害致死。国家主席刘少奇在被揪斗时，拿出《中华人民共和国宪法》，义正词严地抗议说：“我是中华人民共和国的主席，你们怎么对待我个人，这无关紧要，但我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席？要审判，也要通过人民代表大会。你们这样做，是在污辱我们的国家。我个人也是一个公民，为什么不让我讲话？宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯。破坏宪法的人是要受到法律制裁的。”但是，这时宪法已经不起任何作用了。在“文革”中受损害的人又岂止少奇同志一个？这是历史的悲剧，国家的灾难。

 为什么1954年宪法施行3年后就被废弃了呢？原因是复杂的。从宪法、宪政的角度分析，至少有三个原因。第一，制定这部宪法时，毛泽东就说过，这是一部过渡时期的宪法，大约可以管15年左右的时间(因为当时预计向社会主义过渡大约需15年左右的时间)。在1956年提前基本完成社会主义改造任务后，这种说法就给人造成宪法已经过时的错误认识，从而使一些人认为再实施这部宪法已经没有必要了。这既说明1954年宪法有它自身的历史局限性和不足之处，更说明我们对宪法重要性的认识存在许多不足，没有认识到宪法是社会主义法制的基础，是人民权利保障和人民民主政权的合法权源，治理国家决不能离开一部社会主义的宪法。第二，我们是共产党领导的社会主义国家。宪法是党领导人民制定的，它也必须在党的领导下贯彻执行，并且党自身必须在宪法的范围内活动。这是宪法实施的关键。但在当时，一些领导人缺乏这样的观念。1958年，毛泽东在一次会议上说，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。我们基本上不靠那些来维持秩序。这说明执政党与宪法的关系问题还没有得到正确解决。因而在实际生活中，党和党的组织往往处于宪法之上，不按照宪法的规定办事，结果只能使宪法虚置。第三，1954年宪法本身对维护宪法尊严、保障和监督宪法实施，没有给予应有的重视，缺乏有效的规定。这部宪法虽然规定了由全国人大来监督宪法的实施，但由于没有专门的机构和程序，致使这种规定形成虚设。面对当时不断出现的违宪行为，全国人大竟没有表达任何不同的意见，更没有采取任何措施，这不能不说是全国人大的严重失职。到后来，全国人大连它自身的存在也维持不下去了，还谈什么宪法监督。1954年宪法的命运，给我们留下了许多启示和教训，值得引以为鉴。

（作者刘政是全国人大法律委员会委员）