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一、中国《土地管理法》的特点
1、《土地管理法》是迄今为止中国土地立法的基本法。在它的上面是宪法，下面是各种行政法规和规章。自1986年以来，土地管理法对我国土地法律制度的完善和地产市场的发育成长起到了十分重要的作用。即使是1994年《城市房地产管理法》颁布以后，《土地管理法》的这种土地基本法地位仍然没有动摇。
2、现行的《土地管理法》基本上属于土地行政法，而不是土地民事法。尽管这部法律中规定了各种土地权利，但主要是为了管理的目的。在这部法律中，核心指导思想是“加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”（第1条），而不是奉行保护私人产权和当事人意思自治的原则。土地法与民法的物权法有联系有一定区别。土地法不是纯粹的民事立法，但也不能脱离民法、无视民法。土地民事权利与土地行政管理应该是相辅相成的。土地法应该协调二者之间的关系，建立一个土地上各种法律关系和谐共存的框架。
3、《土地管理法》受到三个方面的制约：①宪法，特别是宪法关于土地公有制的规定。②中国经济改革的进程。改革的渐进性，使现阶段任何时候的立法都带有阶段性和滞后性。这一点在土地立法方面表现十分明显。③法律科学。我国关于土地法律的学术研究起步较晚，队伍较小，知识积累相对较弱，难以应对土地法改革面临的大量问题。
4、土地法的改革势在必行。现行的《土地管理法》是一部好的法律，它的历史贡献和现实作用都是值得肯定的。但是，经济和社会的发展要求我们进一步完善土地立法。所以，我们不能回避存在的问题，更应该积极地推进土地法的改革。我们需要一步更好的土地法。
二、中国土地权利的基本构架
这个构架的特点，可归纳为两句话，一是“公有私用”，二是“双轨并行”。
“公有私用”是指，在中国，宪法规定实行土地公有制，所以不存在私人的土地所有权。公有化的土地所有权是不可以在市场上流转的。随着计划经济和“一大二公”的人民公社制度的消亡，形成了土地利用私人化的格局，由此产生出一系列的土地使用权。土地使用权是一种私权。它构成了中国土地利用和土地交易的权利基础。但是。土地使用权毕竟不是所有权，因而具有不完全性、有期限性和行政约束性。
“双轨并行”是指，首先，在所有权层面，有国家土地所有权与集体土地所有权的并存，但是，二者的地位并不平等。国家可以将集体所有的土地转为国有，集体则不可将国家所有的土地转为集体所有。其次，在使用权层面，存在着国有土地使用权与集体土地使用权，这两类使用权的内容和限制都是不同的。
两种所有权地位不平等的突出表现就是征地制度。按照这一制度，国家可以通过征地剥夺集体的所有权，与此同时也导致国有土地使用权剥夺集体土地使用权。也就是说，国家征用集体土地后交给城市的土地使用者，而农村集体组织和农民个人则失去了土地。其结果是，农村的土地资源源源不断地转入城市地产市场，受益者是政府和城市居民（首先是城市工商业者），而农村和农民成了牺牲者。
三、现行征地制度的弊端
现行《土地管理法》规定的征地制度，存在着以下弊端。
1、国家征用集体土地的依据界定不清。土地管理法第2条第4款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”对于什么是“公共利益”的问题，没有明确规定。其结果是，实践中大量的商业用途披着公共利益的外衣进行土地掠夺。国家征用权被政府官员和商人们滥用了。
2、土地管理法第五章规定的是一种强制性的行政程序，而不是平等基础上的交易程序。集体所有权人和使用权人面对政府征地权的行使，没有真正的谈判地位。
3、土地管理法第47条规定的征地补偿不反映被征土地的真实价值。所谓“土地补偿费”是按土地在被征用前三年的平均农业产值计算的。而政府征地后变为建设用地，地价成数倍甚至数十倍增长，而所得的差价收益都入了政府和开发商的腰包。农民不能从中受益。更重要的是，政府垄断了建设用地市场，只准自己征地出让，不准农民用土地吸引外来投资搞工商业开发。
4、征地的结果使农民丧失的不仅仅是当期农业收益，而且是未来的生存保障。农民不享受国家财政支持的社会保障，一生的惟一生存保障就是土地。失去土地的农民只能进城出卖劳动力，而一旦失去劳动能力或者找不到工作，则失去任何依靠。而土地管理法第47条规定的安置补助费实际上少得可怜，即使发放到失地农民手中，也不足以保障他们未来的生存。
5、由于集体所有权的产权主体不清，村干部成了事实上的土地所有者。加上土地管理法对土地补偿费的分配程序缺乏明确规定，导致征地过程中的“干部说了算”现象。其结果是本来就为数有限的征地补偿费全部或大部被干部侵吞，普通农民成为完完全全的牺牲者。
四、改革农村土地制度的几点建议
1、从根本上改造集体土地所有权制度。我建议的基本思路是，由现在的主体不清晰的共同共有制（或总有制）改为按份共有制，即实行集体土地股份化。集体土地所有权的行使应该通过股东大会的决策机制，其收益归属于全体股东并按一定比例分配各个股东，其最终处分权属于全体股东。目前在一些地方（如广东南海）已经出现土地股份制试验，效果不错。土地股份制实际上是人民公社以前高级社的产权形式。可以说，当前的土地股份化改革是从人民公社解体后的产权模糊状态恢复到产权清晰状态的必要和可行的过渡形式。共产党从最初闹革命时的纲领到取得政权以后的早期立法，都承认农民的土地私有权。今后的发展方向是应该回归到某种形态的以农民或农户为主体的土地财产所有。目前这种产权主体模糊化的集体所有权，造就了一种土地家长制，危害了农民的利益，阻碍了生产力的发展，也不利于社会安定。土地股份制是继土地联产承包制以后的又一场农村土地革命。这场革命的目标就是要使全体农民成为名副其实的土地主人。
2、强化对农民土地使用权的保护。在土地集体所有权改革的同时，农民享有的土地使用权应该受到强化保护。这种强化保护的意义不仅在于对抗所有权人的不正当干涉，而且在于维护使用权人的市场地位。只有当市场对农民的土地使用权的稳定性、可靠性有充分的信心，农民才有可能利用这种权利地位从事市场交易，从而增进其土地经营的效益和收益。为此，要推行农民土地使用权的登记发证制度，实行物权公示公信。
3、进一步开放农村土地市场。关于集体建设用地进入市场的现行制度是“先征用后出让”，其结果是农民不能分享土地投资开发后的增值收益。建议在严格执行耕地保护制度和规划制度的前提下，开放农村非农用地（如乡镇企业建设用地、四荒地）的市场，允许农民集体以土地入股，参与土地的房地产开发和其他工商业开发。在这种情况下，土地的集体所有权不变，农民可以长久地分享土地开发的增值收益。这对于促进乡村建设和农民致富，都很有好处。另外，鉴于一些农民集体欠缺土地经营能力，可以允许建立农村建设用地信托经营的制度，即农民将土地使用权以信托方式委托给专业化的公司，由它们来从事招商投资，并将获得的收益交给农民集体。
4、严格限制国家征用权。一是要有明确的范围，即对“公共利益目的”的适用范围作严格的限定。二是要有严格的程序，这种程序必须有很高的公正性和透明度，尤其是要保护农民的参与权和知情权。三是要有平等的谈判，有关补偿、安置等关系农民直接生存利益的问题，不能由征
地一方说了算，农民应当有基于财产权的谈判地位。四是要有公平的补偿，现行的补偿标准要调整，关于土地价值和农民安置补偿的计算方法要改进，不能再像过去那样老是强调控制建设成本，而让农民“做贡献”。
5、建立和完善农村土地纠纷解决机制，包括调解、仲裁和诉讼。其中，要承认农民集体、农户和农民个人的起诉权利，承认农民群众在村干部不行使集体权利时的代表诉讼权利，承认农民个人对集体组织提起诉讼、农民集体或农民个人对政府提起诉讼的权利。此外，还要开展持久的农村土地普法工作，发展面向农民提供服务的农村法律援助系统。
——2004年4月5日在国务院发展中心“中国土地政策研讨会”上的发言
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