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“生态与规则”

蒙古高原草原（steppe）法律制度比较研究
—习惯法、成文法对天然草原生态环境的影响

陈继群
曾经草原网站中国北京 20090909

Comparatively Study of Legal System in Mongolian Plateau

（前言- 本网站利用网络信息技术，支持国家土地法律法规和中央政府关于建立清晰和稳定的土地制度和登记系统的命令，支持政府在决策中与原著民协商并吸收所有利益相关者参与的办法，协调经济发展、社会发展和环境保护的关系，实现草原地区的可持续发展。
内蒙古草原荒漠化问题，近年来受到政府和社会的普遍关注并投入大量资金治理,但是天然草原面积仍在减少并出现了新的荒漠化区域。草原生态系统的负向演替反映了草原牧区存在尖锐的不同利益主体的矛盾、人与自然的不和谐。
本文论证千年草原习惯法和成文法产生的背景，以及内蒙古土地规则不确定与草原生态演变的关系。）

1. 地理位置和研究的范围
   Study Area
2. 蒙古游牧民族习惯法产生的背景
   Unwritten law backdrop
3. 蒙古草原（Steppe）地区习惯法和成文法
   Heritage of the unwritten law and statute law
4. 蒙古高原草原法律制度比较研究
   Comparatively study of Legal System
5. 对中国内蒙古草原样区土地权属与生态的研究
   Property right is unclear
6. 中国内蒙古草原样区土地权属不清对生态的影响
   Property right and Steppe Ecosystem
7. 结语
   Epilogue

1. 地理位置和研究的范围
蒙古大草原（Steppe）横跨欧亚大陆，北纬42º-50º之间，面积约800万平方公里。蒙古大草原Steppe定义：广阔平坦，无树的大草原，特指横跨中南欧和中亚的大草原（Steppe: Level, grassy treeless plain, especially in SE Europe and Central Asia. 【 from <Oxford Advanced Dictionaryof Current English>】）

我的研究的范围是蒙古大草原的东部，位于蒙古国和中国内蒙古境内。

附图1 蒙古高原草原(Steppe)位置和中国内蒙古、蒙古国对比研究项目样区及研究范围

2. 大草原（Steppe)生态环境与游牧民族习惯、习惯法的共生关系

2.1 蒙古高原草原样区内的气候条件和生态环境
年降水量100-300mm。
气候干旱、寒冷，全年50%以上时间被冰雪覆盖。高寒缺水的环境和与其适应的生物链（野生动物和原著民）已存在了几千年。

样区内食草类动物（包括野生动物和游牧民放养的牲畜），每年一半以上时间依靠故态水（雪）和枯草生存。
一万年以来野生食草动物的迁徙和有史以来游牧民的游牧制度，与蒙古大草原生态系统的发展存在着共生关系。

2.2

内蒙古草原样区的水资源：

夏季植物生长期约100天（6月、7月、8月），这期间进入地表土和植物根系的水量，是草原生态系统状况的决定因子。水资源调查样区结果如下：东乌旗单位面积地表水、地下水资源较少，东苏旗水资源贫乏；蓝旗、多伦是锡盟的富含地下水和地表水地区。

附图2 内蒙古锡盟草原调查样区东乌旗、东苏旗及锡盟其它他几个旗县地表水、地下水资源储量对比图
1

2.3

内蒙古草原样区（东乌旗）的“结露日”

蒙古高原干旱草原样区植物生长期昼夜温差极大，日出前后，植物表面时常形成结露，迁徙的野生动物和游牧的牲畜对草地结露扰动造成的露水溅落，是干旱草原重要的补水过程。我们在东乌旗样区内对一个结露日的实验结果：无径流干旱草原（草高16cm）平均结露水重量33.66g/m²，模仿野生动物或牲畜扰动实验，扰动区域露水溅落率达到39.58%(=33.66gx39.58%m²=13.32g/m²/d )。那么更大面积干旱草原，更多结露日的露水量及溅落量对植物生长的作用，可能会超出我们的想象。
清晨结露水需要迁徙动物扰动牧草增加露水溅落率，这也可能是2000年来蒙古草原牧民游牧习惯、游牧文化包括善待野生动物传统的成因之一。

蒙古草原（Steppe）地区习惯法和成文法

3.1

蒙古草原游牧传统—习惯法
蒙古高原存在千年的游牧传统最大的合理性可能在于对干旱草原冬季固态水的利用，对夏季地表水的珍惜以及对夏季结露水溅落的扰动作用。
这种游牧传统维持了干旱草原的水资源平衡，辅助了植物的生长和草原生物链的完整。这种文化传统和草原生态形成了共生关系。
蒙古人将自己看成是自然的一部分，这种传统文化在草原地区（Steppe)形成了习惯法，并逐渐演变为成文法。

3.2

蒙古草原上的成文法的实行，为后代留下了丰美的草原

附图3 成吉思汗

1206年蒙古帝国建国，同时期颁布的《成吉思汗法典(大扎撒)》，是蒙古帝国的根本大法，在当时具有最高权威性。这部法典的第五十六条写道：“草绿后挖坑致使草原被损坏的，失火致使草原被烧的，对全家处死刑。”
这种把草原生态保护放在人性关怀之上的成文法法条从未在其他法律系统中出现过。
上述保护草原植被和水源地的法典和实施，使成吉思汗成为千年环保第一人。
《成吉思汗法典》是由成吉思汗亲自制定或认可的一部法典，是成吉思汗治理国家的主要手段。即使在他离世后，这部法典依然在蒙古族政权和社会生活的各个方面发挥着重要的作用，使千年草原完整的保留到近代。
《成吉思汗法典》中关于保护草原、水源的法律规范，为后代留下了丰美的草原，至今仍有借鉴意义。

蒙古国和中国内蒙古草原样区近年成文法的比较研究

4.1

对蒙古国成文法的研究

1992年蒙古国修订了《宪法》。
2002年颁布了《蒙古国公民土地私有化法》，蒙古国公民以联合形式土地私有化并用于本法 4.1.1款规定（家庭需求）的用途，可以一次性无偿拥有私有土地。” 蒙古国公民无偿获得的私有土地（共约3000km²）, 约占蒙古国土地面积的0.02%。
蒙古国私有化土地包括农业用地，但是不包括草场、森林和水源地。法理法条明确，便于执法，3年之内已经开始实施。

附图4 蒙古国历史博物馆 1992年《宪法》等原件照片。

4.2

对中国内蒙古草原地区成文法的研究

附图5 曾经草原网站策划、翻译、出版的中国《土地管理法》、《草原法》等法规手册

1982年中国第四部《宪法》公布。
1985-1986年公布了《草原法》和《土地管理法》。
1999年中国《土地管理法实施条例》施行，开始申请、登记，发放《集体土地所有证》。
2003年中国《草原法》修订。
2005年在内蒙古草原地区普遍发放了《草原所有证》。

近年，内蒙古草原地区出现了两部各自声称合法的法律以及重复设置的执法机构。

两法并行。。。

4.3

对中国内蒙古、蒙古国草原样区土地产权、法律的对照研究

中华人民共和国
中华人民共和国宪法（1982，2004年修正）
土地管理法（1986，1998年修订）；
中华人民共和国草原法（1986，2002年修订）

中国土地公有制（国有、集体所有）。
中国内蒙古地区目前是两法（‘土地管理法’、‘草原法’）并行。
中国内蒙古草原地区土地平分到户承包经营，结束了持续千年的游牧制度。

蒙古国
蒙古国宪法（1992年修订）
蒙古国公民土地私有化法（2002）
　

蒙古国土地公有和私有制。

私有土地不包括草场和水源地。

草原牧民可以自由迁徙，游牧。

对中国内蒙古草原样区土地权属与生态的研究
　

5.1

对中国内蒙古草原样区内私人对草原（土地）承包及开始时间的研究

1997年中国内蒙古草原样区内开始私人承包草场（土地），约占样区土地总面积75%。
内蒙古地方政府开始在天然草原牧区平分土地给私人承包经营，在中国还没有法律程序明确牧区集体土地产权的情况下，把土地平分给了所有有牧区户籍人口的住户承包经营、鼓励定居放牧。草原样区四个嘎查中除了原著牧民之外，约占牧区人口20%的从事辅助劳动的非牧业人口也承包了土地（大部分是无地表水的冬季草场）饲养牲畜。从那时起，内蒙古天然草原上到处建起了网围栏、定居房、舍和机井。

5.2

中国内蒙古草原样区土地所有权属于谁？谁是集体土地的法人代表和集体土地的发包方？
1997年起，内蒙古样区内，各旗（县）牧区经管站作为“发包方”把大草原分割开并向私人发包，并发放了《草原承包经营权证》，内蒙古草原牧区延续千年的游牧制度终止了。
1999年《中华人民共和国土地管理法实施条例》公布，确定依法经村民选举的村长（嘎查长）是集体土地的法人代表和集体土地的发包方。

5.3

对中国内蒙古草原样区私人草原承包经营对草原生态造成的损害的研究

下图：1997年乌珠穆沁草原平分草场（游牧和定居）前后，植被对比遥感图 地点：东乌旗某监测点来源：日本专家布和

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5.4

对中国内蒙古草原样区依《草原法》发放“草原承包权”和“草原所有权”权属证书的调查和分析

下左图：1998年县级‘牧区经营管理站’颁发的私人承包草原权属证书。
下右图：2005年（“草原法”施行20年后）内蒙古牧区旗政府颁发的只有县级政府章的草原“权属证”（下右图）。

附图5 内蒙古政府1998年开始颁发的私人承包草原证书（点击看内页），2005年颁发的草原所有权证书（点击看内页）。

5.5

5.5

对中国内蒙古草原样区国务院统一地籍管理和依《土地法》进行集体土地登记、发放“集体土地所有证”的调查和分析
　

5.5.1

国务院总理命令、全国统一进行土地登记和确权（详情）

5.5.2

对中国内蒙古草原样区土地产权的研究：两法并存（‘土地法’、‘草原法’），规则重复设置。

根据内蒙古草原样区内几个嘎查的调查（2004-2008）：

下左图：全国依照土地法统一确权规定颁发的《集体土地所有证》（调查样区内，东苏旗额尔敦锡力嘎查、东乌旗额尔登乌拉嘎查和白音布日德嘎查与全国同步领到的《集体土地所有证》）
下右图：内蒙古旗（县）政府依草原法颁发的《草原所有证》（调查样区内四个嘎查都有）。

对中国内蒙古草原样区土地权属不清问题的研究

6.1

内蒙古草原样区“两法并存”导致两套司法系统、行政机关重复设置和多重规则设置的研究

。。。。。。

6.2

“两法并存”导致内蒙古草原地区土地纠纷案多头执法及“两法并存”导致对侵权和破坏草原生态典型案例的不同处理和效果的对比研究

。。。。。。

结语

7.1

规则不确定和草原生态退化

“目前，在政治和法律各自的活动领域及活动原则未经区分（分化）的安排下，不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以'备'选择。
“这个选择过程使法律事件政治化：它不是根据确定的法律规则辨认正当利益（是否有理原则），而是根据利益竞争对规则作出取舍（是否有人原则），并且'允许'利益政治进入法律过程，通常力量大者对选择有影响力（政治同意原则）。”
—北大教授张静《土地使用规则的不确定：一个解释架构》

1997年划分内蒙古天然草原给私人承包时，缺失限定性法律规则，导致了冬季（无水草场）和夏季草场上的网围栏和定居政策实施，终止了内蒙古天然草原地区实行了几千年的游牧方式以及保护植被和水源的习惯法。

我认为，1997年缺乏法律依据的政策导致的在内蒙古现存天然草原上私人承包定居放牧方式与原著牧民的游牧方式比较，对牧区社会经济和草原生态的影响主要表现是：外来资本和人口的迅速增加，土地单位面积生产成本加大，水源地和地下水资源的无序占用，牲畜数量增加，原生植物再生能力被侵扰，湿地消亡，典型草原植物种群出现负向演替。
　

7.2

传承游牧民族习惯法，确定原则和当代成文法，明确集体土地产权，才能保护草原生态，保护生物的多样性。
目前内蒙古草原地区土地产权主体模糊的现状，既不能够体现法律的作用，又危害了牧民的利益，持续和加重了草原荒漠化，明确规则，势在必行。

我认为蒙古高原草原法律制度应该完善和确定，应该传承蒙古游牧民族习惯法和成文法的合理精髓，按照社会科学和自然科学的基本原理制定限定性法律系统，避免多头、重复性建设，是防治内蒙古草原荒漠化，避免生态灾难的前提和主要保证。
006

参考：

陈继群-《 内蒙古草原地区集体土地产权的研究 1982-2009 》