http://news.hexun.com/2011-06-07/130314419.html

草场不确权是纠纷根源  
《财经》记者 张有义 胡剑龙

     新政有望完成草原及其土地产权的确认，或将改变“只承认头发，不承认头皮”的状况，当前的主要任务是如何完成初始登记 。

　　内蒙古“5·11事件”发生之后，部分多年关注草场权的法学专家与生态学者对此进行了反思，他们认为看似偶然的事件，其背后实际是牧区牧民所在集体组织土地所有权的保护缺失。当政府和企业加大对草原矿产资源的攫取力度，围绕路权、矿权、水权与草场权，势必会在资方与牧民之间产生矛盾。

　　目前，内蒙古农村集体组织土地所有权的实际情况是，多数嘎查（村级）的土地并没有确权，一方面政府并未主动作为，另一方面嘎查一级亦未主动申请。长期从事这一领域调研的达尔问环境研究所研究员陈继群和草原生态学家刘书润，就上述问题接受了《财经》记者的专访。

　　《财经》：从权利理论上，草场或者草原与其所生长的土地的权属如何定位？根据《物权法》的规定，不动产需进行物权登记，草原及其土地初始登记的实际状况是什么，原因何在？

　　陈继群：从权利理论上讲，植物（比如林、草）所表征的“财产权利”不仅应包括植物这一“物权”，也应包括植物下面的土地这一“地权”，而“地权”恰恰是“逻辑在先”的。也就是说，要从法律上肯定公民对草原的“物权”，就必须首先在法律上肯定他们对土地的“地权”。

　　内蒙古的草原不是大家想象的那样连绵千里，而是退化到东一块西一块，不再连续，无法统一登记。此外，草原归农业部门管理，而不是国土资源部门。在中央，草原归农业部畜牧兽医司下属的草原处。一个草原处管理全国的草原，无论从规格和能力上都是不现实的。再者，农业部门不像国土部门，他们没有测绘系统（如卫星定位系统），无法确定草原的范围和面积，怎么能完成初始登记呢？

　　国土部门1999年开始对全国国土资源进行调查，每一块土地都把所有权确定下来。产权登记后，建立了四级地籍数据库，今后发生土地征用、转让等就有了凭证。

　　但是，目前草原与草场之下的土地权属，在《草原法》上处于分离状态，有关集体组织范围的草原大部分没有确权。内蒙古自治区国土资源厅地籍处的一位负责人说，这个确权工作已经开展，但因为缺少人财物，只能要求各嘎查主动申请，但主动的少之又少。

　　刘书润：嘎查长不主动申请确权，与北方游牧民族多年的生活习惯有关，他们往往对自己所在草原的界限没有概念。另一方面，也与当地政府法律宣传不到位有关，很多嘎查对于确权的政策和程序都不了解，所以进展不大。

　　任何一个单独的草场都是没有价值的，草场的价值在于组合。确权过程中，作为集体的嘎查起着至关重要的作用，分散的牧民并不能很好地保护自己的权益，所以嘎查的民主化进程很重要，要确保权力不被滥用。

　　《财经》：草原及土地不确权，矿业发展这么迅猛，会不会引发大量纠纷？

　　陈继群：这样的案例太多了。2002年最著名的东兴造纸厂的案子，实际上牧民们赢了官司，也赔偿了。但是牧民要求把1万亩的草场归还时，他们出示的是一本草原证，内蒙古高级法院当时的主办法官表示，这个证件已经失效。

　　也就是说，虽然及时赔偿了，但也不能说明嘎查就拥有这片草原的所有权。

　　《财经》：这样的背景是不是极端事件的根源？

　　陈继群：我认为是这样的。内蒙古国土资源厅地籍处的负责人承认，确实没做好嘎查草原和土地权属登记。全国90％的村委会组织都进行了权属登记的工作，甚至连西藏都承诺，到2012年底之前落实耕地集体土地所有权。为什么内蒙古没动呢？可以想象，如果只是地籍处来处理这件事，要钱没钱要物没物，关键是要人才也没人才。

　　一个嘎查的草原和土地无法证明其权属，诸如修路、开矿等占用草原的行为，就势必会在集体组织和矿主之间、牧民与矿主之间形成无法调和的矛盾。即使打官司，法院也不会支持嘎查和牧民的请求，原因很简单，牧民无法证明矿场占用的草原就是自己的。

　　部分嘎查拥有一个绿色的权属证，颁发单位是所在的旗县。这个权属证明的效力很低，法院一般不予认可。嘎查和牧民的土地权益无法得到保障，即使有补偿，补偿费用低也是很大问题，牧草的补偿标准只是略高于青苗补偿。

　　内蒙古现在是全国第一产煤区，各种问题由来已久，盘根错节、错综复杂，涉及当地政府的利益，也可能直接与嘎查长的利益相关，从而引发了一系列腐败案件，比如刘卓志的腐败案件也与草原的开发有关。于是矛盾积累到一定阶段，处于劣势的牧民和处于强势的矿主之间的冲突在所难免，暴力和恶性事件也在所难免。

　　《财经》：目前在内蒙古，嘎查完成确权登记的比例有多高？

　　陈继群：2008年12月30日，西乌旗政府在电视上播出了一条消息，要求嘎查到有关部门登记产权，一共涉及30多个嘎查。知道这则消息的嘎查长或村长们都去了，但这只是少数。如果全部有了这种登记，或许能避免一些暴力冲突。有了这个证据，至少在司法救济上增大了保护自己权利的系数。

　　目前，国家层面最新的文件里面已经出台，将改变过去“只承认头发，不承认头皮”的状况。草原及其土地都有望完成产权的确认和登记。此后，乱占草原，也就意味着乱占土地。当前的主要任务是如何完成初始登记。

　　《财经》：对于牧民而言，即使确权了，感觉还有一个矛盾，比如确权后，从A嘎查游牧到B嘎查，嘎查之间出现矛盾怎么办？

　　刘书润：这是嘎查跟嘎查之间的事情。我们牧民有两个传统的道德规矩，第一是夏秋绝对不会进入公家的冬季草场。第二是大灾年、大旱年我要允许别人进入我的草场。

　　牧民是互助的，假如没有确权，就没有规矩了。确了权，两三个嘎查联合在一起，可实现一定范围内的游牧。


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